« Professionnels, très professionnels. Ils connaissent tous les rouages. Ils savent comment les choses fonctionnent ici », juge une fonctionnaire des relations extérieures de la Commission européenne. Au Conseil de l’Union européenne (UE), on est aussi enthousiaste : « J’utilise très souvent leurs travaux pour préparer mes notes pour la présidence de l’Union ». Aucun doute, les ONG de défense des droits humains, et plus particulièrement Amnesty International, sont très bien perçues dans la capitale européenne.
Le siège du Bureau européen d’Amnesty est situé au centre du quartier européen, le cœur administratif de l’UE. Son directeur, Dick Oosting, est d’ailleurs devenu incontournable à Bruxelles. C’est simple, « il connaît tout le monde », assure une collègue lobbyiste admirative. Mais quel est l’intérêt de s’installer à Bruxelles pour une ONG comme Amnesty International ? « Notre Bureau permet de greffer Amnesty au système européen », explique le Néerlandais. « Au départ, en 1985, on souhaitait imposer notre agenda en termes de droits de l’homme, puis, vu l’ampleur de la tâche, on a décidé de s’adapter à l’Union européenne pour faire avancer nos idées ».
Depuis le traité de Maastricht, signé en février 1992, l’Union européenne a remplacé la Communauté européenne. En plus des compétences purement économiques, l’UE s’est dotée de compétences en matière de politique étrangère. Cela a singulièrement compliqué le travail des ONG, car les procédures et les modes de décision diffèrent d’un domaine à l’autre. Dick Oosting et ses collaborateurs ont dû patiemment décrypter le Traité et repérer les modes de fonctionnement de chaque institution. « Une question d’habitude et de tact », confie Olivier Schott, ancien de la Commission et nouveau lobbyiste au Bureau européen d’Amnesty, qui connaît parfaitement le dédale de l’UE. Au fil des années, il a acquis la fameuse culture communautaire, qu’il résume comme « une manière de toujours tester ses interlocuteurs extérieurs pour savoir si l’on perd son temps ». Du coup, quand il contacte des fonctionnaires européens, il sait profiler ses informations pour faire valoir le point de vue d’Amnesty. Un atout essentiel, car l’Union relègue souvent les droits humains loin sur sa liste de priorités !
Pourtant, le Traité de l’Union inscrit « le développement et le renforcement de la démocratie et de l’État de droit, ainsi que le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales » comme objectif prioritaire de sa politique étrangère. Ainsi, l’Europe défend des principes ambitieux, mais dans la réalité... La faute à la « constellation de facteurs qui définissent aujourd’hui la politique étrangère de l’Union européenne », selon Gabriel Juen, lobbyiste au Bureau européen d’Amnesty, et à la multiplication d’acteurs et de voix. Car si la notion même de droits humains est transversale à l’ensemble des institutions dans leur gestion quotidienne des relations extérieures, le rôle de chacune est plus ou moins bien délimité par les textes.
Au Conseil - où les États conservent chacun un droit de veto - la gestion de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC). À la Commission, la gestion de la coopération extérieure, qui inclut une dimension droits humains. Le Parlement est plus en retrait, et ses prises de position sur la politique étrangère sont sans réelles conséquences sur les deux autres institutions. Reste une impression de cacophonie, que résumait bien un mémorandum d’Amnesty en 1996 : « Toute la sphère des relations extérieures de l’Union européenne est minée par des compétences concurrentes, d’une part entre les États membres et l’Union et d’autre part entre les différentes institutions de l’Union ». Et les lobbyistes d’Amnesty et d’autres ONG de téléphoner au Conseil et à la Commission quotidiennement « pour aller à la pêche aux informations » qui seront renvoyées dans les sections nationales, puisque, comme on le voit, la politique étrangère se définit encore largement au niveau des pays membres.
En effet, explique Yves Bûchet de Neuilly, spécialiste de la PESC, « les ministres des relations extérieures et les diplomates peuvent ne pas passer par le niveau européen. Il y a des sujets dont on ne parle pas ou peu dans la politique étrangère commune, et non des moindres ». Pendant plus de dix ans, on a ainsi évité de parler de l’Irak car la France et la Grande-Bretagne défendaient des points de vue irréconciliables et la question israélo-palestinienne n’a toujours pas donné lieu à des sanctions effectives. De fait, la question de la violation des droits humains est abordée quand elle ne dérange pas.
Et pour cause, « trois siècles de diplomaties opposées et concurrentes ne peuvent pas s’effacer du jour au lendemain », glisse un fonctionnaire du Conseil. Certains États disposant, comme la France, la Grande-Bretagne ou l’Espagne, d’une zone d’influence, refusent de se soumettre à la volonté des autres pays. La France, par exemple, bien en Cour chez le Président Ben Ali fait la sourde oreille quand il s’agit de réprimander la Tunisie pour les violations de la liberté d’expression. D’ailleurs, explique un observateur, « cela permet à d’autres pays européens de se cacher derrière cette position. L’UE est un bon paravent ». Et les droits humains trinquent, car « on assiste souvent entre États à des marchandages peu reluisants dans les couloirs, échanges de bons procédés entre la Grande-Bretagne avec le Zimbabwe et la France avec la Côte-d’Ivoire... », assure le même observateur.
La protection des droits humains reste un enjeu secondaire de la politique étrangère des Quinze. Les choses peuvent tout de même évoluer selon l’identité de l’État qui préside l’Union. Tous les six mois, la présidence échoit à un nouveau pays. Son rôle est de représenter l’Union dans le monde et de fixer l’agenda du Conseil en matière de politique étrangère. De fait, se rappelle une fonctionnaire du Conseil, « quand le Danemark a pris la présidence lors du second semestre 2002, la question des droits de l’Homme était très souvent abordée. Un rêve » ! Les pays du Nord sont traditionnellement plus respectueux de ces principes que les pays du Sud...
Malgré quelques « moments de rêve », la politique étrangère en matière de droits fondamentaux fait preuve de sérieuses incohérences. Comme en témoigne l’application de la « clause droits de l’Homme ». Cette clause, incluse depuis 1995 dans chaque partenariat de l’Union avec un État tiers, autorise le Conseil de l’Union, en cas de violation flagrante des droits humains dans un pays partenaire, à prendre des sanctions économiques. Cette clause a été appliquée de manière erratique. Haïti, le Zimbabwe, le Togo ont subi des sanctions, mais, se demande Karen Smith, « Quid des violations en Tchétchénie, en Chine, voire en Algérie ? En la matière, l’Union européenne poursuit une politique étrangère de deux poids deux mesures ». La realpolitik regagne vite ses droits sur les gros dossiers . À l’Institut d’études européennes de Bruxelles, Barbara Delcourt explique ces incohérences par « des contraintes économiques et politiques qui pèsent sur la mise en œuvre de la clause droits de l’Homme. Si un pays est fort économiquement ou s’il bénéficie d’une protection d’un État membre, il ne sera jamais véritablement inquiété sur ce dossier-là. À ce compte, mieux vaut ne pas intégrer de dispositions de ce type, car à ne pas respecter les règles que l’on édicte, on perd sa crédibilité ». En effet, selon Karen Smith, « la protection des droits de l’Homme n’est que rhétorique au niveau de l’Union européenne ». Et le plus inquiétant, reprend cette spécialiste de l’Europe à la London School of Economics, « c’est qu’avec l’élargissement, cela ne va rien arranger. Déjà, cela prend du temps d’essayer de trouver un compromis à quinze, alors à vingt-cinq, les réunions vont s’allonger encore davantage, pour un résultat qui risque d’être encore plus décevant ». Faut-il se décourager ? Bien sûr que non, assure Olivier Schott d’Amnesty, « la société civile fait partie de la formulation politique de l’Europe » et peut donc l’influencer. Pour peser efficacement, le meilleur moyen reste...l’union. Les ONG de droits humains ont créé un réseau informel qui se réunit en moyenne une fois toutes les six semaines. « Le réseau est peu structuré, mais il y a des règles d’engagement pour agir ensemble sur des points précis de la politique de l’Union », explique Louisa Mascia d’ICC now !, une coalition d’ONG défendant la Cour pénale internationale, très écoutée et soutenue au Conseil. Mais, remarque-t-elle, Amnesty ou Human Rights Watch font souvent cavalier seul, « les ONG en ont les moyens. Leur image de marque est bien établie ».
Grâce à sa structure, calquée sur l’Union européenne, Amnesty parvient effectivement à peser directement sur la politique étrangère de l’Union. Au même moment, Amnesty peut faire pression sur le Conseil à Bruxelles et sur chaque État, via ses sections nationales. Et c’est efficace ! L’ONG a ainsi réussi, en 2001, après un tel lobby concerté, à faire adopter des lignes de conduite sur la prévention et l’éradication de la torture que les États doivent suivre dans leurs relations avec les pays tiers. « On attend tout de même les textes d’applications », regrette Dick Oosting. Ainsi vont les droits humains , se frayant lentement, trop lentement, leur chemin à l’intérieur du labyrinthe européen.
