Amnesty International a suivi de près les discussions sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier et a fait état, à de nombreuses reprises, de ses préoccupations notamment à la veille de la réunion du Conseil Justice et Affaires intérieures (JAI), en avril.
Au cours du processus législatif, on a assisté à une dégradation constante des garanties et de normes en matière de droits humains ; le résultat en est un compromis provisoire entre la Présidence slovène et le rapporteur, compromis fort préoccupant à bien des égards. L’Union européenne, acteur global de la promotion des droits humains, ne peut se permettre d’adopter des normes communes en matière de retour qui risqueraient de saper les normes internationales relatives aux droits humains.
Amnesty International demande instamment aux États membres, au Parlement européen et à la Commission de remettre au centre de leurs discussions la protection des droits fondamentaux des personnes susceptibles de faire l’objet de mesures de retour, et de ré-évaluer dans cette perspective le compromis actuel.
Au cours de la réunion Coreper du 7 mai, le texte de compromis n’a pas reçu un appui suffisant auprès des États membres pour un certain nombre de raisons. Au moment où la présidence explore les possibilités pour résoudre cette situation, Amnesty International souhaite exprimer à nouveau ses préoccupations relatives à cinq grandes questions relatives aux droits humains que soulève le compromis en cours de discussion. Il s’agit de la portée de la directive, de la préservation du principe du départ volontaire, des interdictions d’entrée, de la détention et des situations d’urgence.
Les possibilités pour les États membres d’exclure du champ d’application de la directive certaines catégories de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier ont été constamment élargies. Le compromis permet aux États membres de ne pas appliquer toutes les normes de la directive aux personnes qui se sont vu refuser l’entrée à la frontière ou à celles qui sont entrées de manière irrégulière et ont été appréhendées ou interceptées en relation avec le franchissement irrégulier de la frontière et n’ont pas ultérieurement obtenu un droit au séjour dans un État membre.
L’usage de critères vagues et indéfinis comme « en relation avec » permet une interprétation extrêmement large et pourrait inclure potentiellement tous les ressortissants de pays tiers entrés irrégulièrement sur le territoire des États membres, quels que soient l’endroit où ils ont été appréhendés sur le territoire ou la durée de leur séjour irrégulier. De ce fait, certaines des garanties essentielles que comporte la directive en ce qui concerne les voies de recours contre les décisions de retour, ainsi qu’en matière de détention et de contrôle juridictionnel de la détention ne seraient alors pas applicables.
Ces importantes dérogations soulèvent des questions quant à un éventuel traitement discriminatoire de certains groupes de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.
Amnesty International a exprimé son soutien total au principe général qui sous-tend la proposition initiale de la Commission : les ressortissants de pays tiers qui séjournent de manière irrégulière devraient d’abord avoir la possibilité de quitter le territoire de leur propre initiative, ce qui constituerait une alternative au déplacement forcé.
Malheureusement, ce principe important a été sérieusement édulcoré. La période accordée aux États membres pour des départs volontaires varie entre sept et trente jours. Les États membres peuvent également prévoir dans leur législation nationale que cette période ne sera accordée qu’à la suite d’une demande du ressortissant concerné. En outre, les États membres peuvent refuser totalement d’accorder un tel délai de départ volontaire s’il y a un risque de fuite « ou si une demande de titre de séjour a été rejetée comme manifestement infondée ou frauduleuse ». La référence aux demandes rejetées comme manifestement infondées ou frauduleuses permettra aux États membres d’interdire aux demandeurs d’asile dont la demande d’asile a été rejetée comme étant manifestement infondée de bénéficier un délai de départ volontaire. À la lumière de la pratique, très répandue dans les États membres, qui consiste à rejeter des demandes d’asile comme manifestement infondées, de telles dispositions pourraient exclure un grand nombre de personnes du bénéfice d’un délai de départ volontaire.
Des garanties efficaces en ce qui concerne la durée de la période minimale de départ volontaire ainsi que les conditions d’accueil qui doivent être garanties aux personnes concernées au cours de la période de départ volontaire ou de report de la décision de retour doivent être réintroduites. Cela est nécessaire afin de permettre aux personnes concernées d’effectuer les démarches pratiques nécessaires à leur retour, ainsi que de leur éviter une situation de grande pauvreté.
Amnesty International considère que l’interdiction d’entrée est un instrument brutal, tout à fait inapproprié car les changements qui peuvent se produire dans le pays d’origine, et donc la nécessité pour une personne d’une protection internationale, ne peuvent être prédits. Même si une clause générale de sauvegarde garantissant le droit à la protection internationale telle que définie dans la Directive de qualification était incluse, il demeurerait difficile de prévoir comment cette clause pourrait s’appliquer dans la pratique.
L’interdiction d’entrée peut également présenter un important obstacle à la pratique du regroupement familial avec les membres de la famille résidant dans les États membres de l’Union, y compris dans le cadre de la directive sur le regroupement familial.
Amnesty International croit fermement que les États membres ne devraient jamais être dans l’obligation d’imposer une interdiction d’entrée et conteste la pertinence d’un tel instrument dans la directive car elle risque, en pratique, de compromettre gravement les obligations des États membres en matière de droits humains au regard du droit international des droits humains.
Amnesty International estime que le texte du compromis en ce qui concerne la durée maximale de détention est excessif et inacceptable en tant que norme commune de l’Union. La détention est souvent justifiée comme étant la seule façon d’assurer une véritable politique d’éloignement mais les rapports d’Amnesty International montrent qu’en de nombreuses occasions, il arrive que des personnes soient détenues, même si elles sont peu susceptibles d’être éloignées dans un délai raisonnable. Le manque de coopération des pays d’origine dans le processus d’éloignement demeure, dans le texte du compromis, l’un des motifs retenus pour prolonger la période de détention jusqu’à 18 mois. De telles dispositions sont ouvertes à de nombreuses interprétations et pourraient ouvrir la porte à des pratiques abusives, au niveau national, qui entraîneraient de manière injustifiée de longues périodes de détention pour des raisons dont les personnes concernées ne sauraient être tenues pour responsables. La présomption générale contre la détention dans le droit international et les raisons exceptionnelles justifiant la privation de liberté sont incompatibles avec la création de ces nouveaux motifs de détention prolongée.
En conformité avec les normes internationales, l’Union devrait maintenir une approche qualitative et veiller à ce que la détention soit la plus brève possible et ne soit pas prolongée ou indéfinie. La détention est une sanction extrême pour des personnes qui n’ont pas commis d’infraction pénale. Elle viole l’un des droits fondamentaux protégés par le droit international, le droit à la liberté. En outre, les personnes privées de liberté dans le cadre de la présente directive doivent bénéficier d’une possibilité appropriée de voir réexaminer la mesure dont elles font l’objet, à la fois sur sa légalité et sur sa nécessité. Ce dispositif devrait prévoir une audience prompte, juste et individuelle devant un tribunal, ainsi que le bénéfice d’une assistance juridique.
Le compromis garantit un contrôle juridictionnel rapide de la détention ordonnée par des autorités administratives, soit d’office, soit à la demande de la personne détenue, mais ne garantit pas que le contrôle ultérieur de la détention, effectué avec une périodicité raisonnable, soit assuré par une autorité judiciaire.
Amnesty International estime en outre que la détention des enfants doit être évitée. En conformité avec L’article 37 de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant, les enfants ne devraient être détenus qu’en dernier ressort et dans des installations appropriées à leur statut. Comme les enfants non accompagnés sont particulièrement vulnérables, la directive doit, en outre, interdire leur détention et garantir efficacement leur représentation par un tuteur. Des garanties supplémentaires sont nécessaires pour éviter la détention de personnes faisant partie d’autres groupes vulnérables, par exemple les victimes du trafic d’êtres humains, les personnes gravement malades, les personnes âgées et les femmes enceintes.
Enfin, Amnesty International est vivement opposée à la possibilité pour les États membres d’affaiblir les garanties relatives au contrôle juridictionnel de la détention ainsi que les conditions de détention dans ce qui est dénommé les « situations d’urgence » qui sont peu ou pas définies dans le texte de compromis. Cette situation est particulièrement inquiétante car elle pourrait servir de prétexte aux États membres pour déroger à l’obligation de procéder à la détention dans des locaux spécialisés et pourrait conduire à généraliser la pratique de la détention de ressortissants de pays tiers dans des établissements pénitentiaires ordinaires dans le cadre de leur éloignement. En outre, de telles dispositions permettraient aux États membres de prévoir un contrôle judiciaire de la détention qui serait moins « rapide » que dans les circonstances « normales ». Les États membres ne doivent pas, par le biais d’une législation européenne, se dérober aux obligations qui sont les leurs au regard du droit international humanitaire et des normes relatives à la privation de liberté.
L’inclusion dans la directive d’une possibilité pour les États membres de déroger, dans des situations d’urgence mal définies, à la protection minimale contenue dans la directive en ce qui concerne les recours juridictionnels et les conditions d’accueil ouvre à nouveau la porte à des interprétations abusives et doit être rejetée.
Amnesty International vous demande instamment de prendre ces préoccupations en compte lors de vos discussions au cours des prochaines semaines.
