Le coût humain de la « forteresse Europe » : détention et expulsion de demandeurs d’asile et de migrants dans l’Union européenne
Le 20 juin 2005,
Monsieur le Premier Ministre,
Amnesty International (AI) publie aujourd’hui trois rapports sur les conditions de détention et les pratiques en matière d’expulsion au Royaume-Uni, en Espagne et en Italie. Nous-nous adressons à vous en votre qualité de Président entrant de l’Union européenne afin de souligner les inquiétudes exprimées dans ces rapports, car nous avons appris que les questions de la détention et de l’expulsion auront une haute importance dans l’ordre du jour de votre présidence de l’Union, en raison des discussions sur les normes européennes sur les retours. Bien que le projet de Constitution européenne et l’incorporation de la charte des droits fondamentaux ne soient plus d’actualité, AI invite l’Union et ses Etats membres à respecter les principes inscrits dans la charte. Nous espérons que nos analyses récentes seront prises en considération lors de toutes les discussions futures sur une politique européenne de retours.
I. Conclusions d’Amnesty International
Les rapports d’AI mettent en lumière les violations systématiques des droits humains liées aux opérations de détention et d’éloignement. Les rapports sur l’Italie et sur l’Espagne portent plus largement sur l’interception, la détention et l’expulsion des ressortissants étrangers, y compris des personnes cherchant une protection internationale. Le rapport sur le Royaume Uni se concentre sur l’utilisation de plus en plus fréquente de la détention à la fois au commencement et à la fin de la procédure d’asile. La portée et la méthodologie de ces rapports sont différentes mais ils confirment des préoccupations exprimées à de nombreuses occasions par AI, par des organismes nationaux et internationaux de surveillance des droits humains (tels que le Haut Commissariat de l’ONU pour les réfugiés, le rapporteur spécial de l’ONU sur les droits de l’Homme des migrants, le Commissaire aux Droits de l’Homme du Conseil de l’Europe, le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants) et par diverses ONG, concernant le manque de garanties procédurales adéquates et des conditions de vie souvent épouvantables dans les centres de détention.
AI reconnaît le droit souverain des Etats à contrôler l’entrée, le séjour et le déplacement des ressortissants étrangers sur leur territoire. Ce droit doit cependant s’exercer en conformité avec le droit international des réfugiés et les normes relatives aux droits humains, qui incluent notamment les principes de non-discrimination et de proportionnalité. La souveraineté des Etats ne peut pas s’exercer aux dépens des droits humains fondamentaux des demandeurs d’asile ou des migrants, quel que soit leur statut juridique.
Tandis que les statistiques montrent une diminution continue du nombre des demandes d’asile dans la plupart des Etats membres de l’Union, le Royaume-Uni, l’Italie et l’Espagne compris, AI déplore le fait que la détention semble de plus en plus souvent être employée comme un moyen de dissuasion pour décourager les demandeurs d’asile potentiels. Dans cette perspective, AI s’inquiète en particulier de ce que le gouvernement britannique ait annoncé en février 2005 que, vers la fin de 2005, jusqu’à 30% de nouveaux demandeurs d’asile seront soumis à « une procédure rapide incluant la détention ». Comme le soulignent les rapports, les gouvernements arguent du fait que la détention est nécessaire afin d’empêcher des personnes de disparaître à la fin de la procédure d’asile. AI regrette cependant que les autorités utilisent cet argument pour justifier une détention sans évaluation détaillée et significative du risque encouru par chaque personne. Certaines personnes concernées pourraient être placées en détention parce qu’un lit est disponible dans un centre de détention, plutôt qu’au vu de la nécessité, de la légalité et du caractère approprié de ce placement. La situation périlleuse des migrants est accrue par l’absence de procédure de réexamen régulière et automatique de la détention.
Bien que la détention soit également souvent justifiée comme étant la seule manière d’assurer une politique efficace d’éloignement, les rapports d’AI montrent qu’en nombre d’occasions, des personnes peuvent être détenues même si la perspective d’exécuter dans un délai raisonnable leur éloignement forcé peut être mince, notamment à cause du manque de coopération des pays d’origine. Le rapport sur l’Italie souligne également le fait que les Etats se soucient peu des normes internationales interdisant les expulsions collectives, comme en témoignent les récentes opérations d’éloignement effectuées à partir de l’île de Lampedusa. AI a également fourni la preuve d’expulsions clandestines de ressortissants étrangers et de demandeurs d’asile à partir de Ceuta et de Melilla, les enclaves espagnoles sur le territoire marocain.
Au delà des détails de chaque système national, les trois rapports identifient des tendances communes qui préoccupent particulièrement AI :
Une assistance médicale insuffisante, des conditions de vie difficiles et non hygiéniques dans les centres de détention, exposant des personnes (en particulier enfants et personnes vulnérables) à des traumatismes.
Les difficultés dans l’accès à une procédure juste et efficace de détermination de l’asile, ayant pour résultat le renvoi de personnes vers des pays où elles risquent de graves violations des droits humains. À cet égard, AI établit que la combinaison du manque de formation adéquate des fonctionnaires aux frontières et le niveau bas des garanties procédurales disponibles dans le cadre de la procédure de détermination du statut de réfugié conduisent à un refus quasi-systématique de protection. Les rapports soulignent les graves conséquences sur le principe de non-refoulement de l’utilisation de la liste de pays d’origine « sûrs » et des accords de réadmission avec des pays de transit où la situation des droits humains est précaire.
Les difficultés dans l’accès à l’aide juridique nécessaire pour contester la légalité des décisions de détention et d’expulsion. Les opérations d’éloignement mises en application en particulier par les autorités espagnoles et italiennes peuvent avoir comme conséquence des infractions aux dispositions de la Convention européenne des droits de l’homme.
Les mauvais traitements infligés à des personnes détenues dans des centres de rétention et l’utilisation excessive de la force par la police pendant les opérations d’expulsion montrent le besoin d’une solution juridique efficace mais également de l’établissement de mécanismes de surveillance indépendants aux niveaux national et européen.
II. Recommandations d’AI concernant des normes de l’Union en matière de retours
Dans la perspective des discussions sous présidence britannique sur les normes minimales communes sur les retours, AI considère que le moment est opportun pour que les Etats membres réexaminent complètement leur politique actuelle, leurs législations et leurs procédures concernant les conditions de détention et les pratiques d’éloignement. Afin d’établir de bonnes garanties des droits fondamentaux, les normes minimales communes sur les retours qui doivent être adoptées au niveau de l’Union devraient être entièrement conformes aux droits humains et au droit international des réfugiés. Une attention particulière devrait être prêtée aux recommandations du HCR aussi bien qu’aux lignes directrices du processus concernant toutes les étapes « du retour forcé » des ressortissants étrangers, adopté 9 mai 2005 par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe. AI estime également que l’Union et ses Etats membres doivent d’urgence prévoir des organismes de surveillance indépendants étant donné les conséquences de grande envergure des accords, bilatéraux ou européens, relatifs aux migrations conclus avec des pays extérieurs en ce qui concerne le principe de non-refoulement.
Dans le contexte des prochaines négociations, AI invite la présidence de l’Union à confirmer les points suivants :
La détention comme dernier recours
Nul ne devrait être détenu à moins qu’il n’ait été établi après une évaluation détaillée et individualisée que la détention est nécessaire, proportionnée, légale et conforme à l’un des motifs identifiés comme légitimes par les normes internationales. Dans tous les cas, la détention ne devrait pas durer plus longtemps qu’il n’est strictement nécessaire. Des solutions alternatives à la détention et des mesures non privatives de liberté devraient toujours être envisagées avant le recours à la détention.
Afin de s’assurer que les personnes soient correctement informées de leurs droits et qu’elles reçoivent les soins médicaux nécessaires, elles devraient systématiquement bénéficier de l’accès aux services essentiels, y compris une assistance juridique effective, les services d’interprètes compétents et des soins médicaux dispensés par un personnel qualifié.
En conformité avec des normes du HCR, la détention des personnes vulnérables, en particulier les personnes ayant survécu à la torture, les femmes enceintes, les mineurs non accompagnés, les personnes dont l’état de santé est grave, les malades mentaux et les personnes âgées, devrait être formellement interdite.
La conformité aux normes internationales
Afin d’éviter des infractions irréparables au principe de non-refoulement, tout instrument de l’Union définissant des normes minimales communes sur les retours devrait comporter les garanties spécifiques prévoyant que les décisions d’éloignement ne devraient être prises que lorsqu’une demande de protection internationale a été rejetée, après une procédure juste et équitable et un recours juridictionnel indépendant.
La future directive de l’Union devrait également inclure des dispositions concernant la formation adéquate des fonctionnaires responsables de l’application des lois exerçant le contrôle des migrations, les interceptions maritimes et des fonctions d’escorte, afin de s’assurer que les migrants soient traités avec respect et dignité et que les personnes recherchant une protection internationale aient accès aux procédures d’asile. La directive de l’Union devrait également réitérer l’interdiction des expulsions collectives selon des normes internationales comme le Quatrième protocole de la CEDH.
Le recours juridictionnel effectif
Il convient que les personnes privées de liberté voient leur détention automatiquement et régulièrement réexaminées (en ce qui concerne sa légalité et sa nécessité) au cours d’une audience juste et individuelle devant une juridiction ou autre organisme similaire dont le statut et le mandat permettent de garantir au mieux la compétence, l’impartialité et l’indépendance.
Les personnes soumises à une décision d’éloignement vers leur pays d’origine ou vers un pays considéré comme « sûr » doivent avoir accès à un recours effectif au sens de l’article 13 de la CEDH et de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union. Tous les recours, sans exception, devraient avoir un caractère suspensif. Dans tous les cas, le demandeur d’asile doit avoir le droit de rester dans le pays pour attendre les résultats du recours.
Le contrôle indépendant
Les Etats membres devraient mandater un organisme de contrôle indépendant au niveau national pour rendre des visites régulières, imprévues et sans restriction aux zones de rétention des aéroports et aux zones de transit des aéroports. Ils devraient également instituer des mécanismes de surveillance indépendants pour les procédures d’expulsion, par exemple en nommant des observateurs, des médiateurs ou des Ombudsmans et conduire des enquêtes impartiales et détaillées à tous les niveaux sur les allégations de mauvais traitements. Le HCR et les ONG devraient aussi avoir accès aux locaux d’accueil à toutes les étapes de la procédure.
Des investigations indépendantes devraient être effectuées dans des cas où l’expulsion a eu comme conséquence une infraction réelle au principe de non-refoulement. Etant donné l’effet extraterritorial de l’article 3 de la CEDH, les Etats membres sont considérés comme responsables des infractions au principe de non-refoulement se produisant en dehors du territoire de l’Union.
L’Union devrait mettre en place à l’échelle européenne un mécanisme de surveillance et de responsabilité, qui serait complémentaire aux procédures nationales. Une telle fonction pourrait faire partie du mandat de la future agence européenne des droits fondamentaux.
En espérant que nos recommandations seront prises en considération lors des prochaines discussions, je vous prie, Monsieur le Premier Ministre, d’agréer l’assurance de ma très haute considération.
Dick Oosting, Directeur du Bureau européen
