Monsieur Martin Pecina
Ministre de l’Intérieur
Président du Conseil Justice et affaires intérieures
Bruxelles, le 29 mai 2009
Monsieur le Président du Conseil Justice et Affaires intérieures,
Concerne : Conseil Justice et Affaires intérieures (JAI), 4 et 5 juin 2009. Discussion sur les propositions en matière d’asile et le renvoi en Libye de ressortissants de pays tiers interceptés ou secourus en mer
Lors de leur réunion des 4 et 5 juin 2009, les ministres du Conseil JAI auront un débat politique sur les propositions relatives à l’asile présentées par la Commission européenne en décembre 2008 et février 2009, ainsi que sur les récents développements en ce qui concerne le renvoi vers la Libye de demandeurs d’asile, de migrants et de réfugiés interceptés ou secourus en mer par les autorités italiennes.
Amnesty International souhaite soulever un certain nombre de préoccupations en prévision de vos discussions sur ces deux questions. Nos préoccupations à l’égard de la coopération entre l’Union et ses États membres et la Libye dans le domaine des migrations et de l’asile sont également fondées sur les résultats préliminaires d’une récente mission d’Amnesty International en Libye, qui portait entre autres sur la situation des migrants, des demandeurs d’asile et des réfugiés dans le pays. Amnesty International estime que le récent renvoi de ressortissants de pays tiers vers la Libye illustre une fois de plus la nécessité que le régime d’asile européen commun (RAEC) soit fondé sur des normes élevées de protection conformes au droit international des réfugiés et des droits humains.
Les propositions en matière d’asile
Le débat politique sur les propositions de la Commission dans le domaine de l’asile est important dans le contexte du processus législatif en cours, puisque ce sera la première fois que les propositions seront examinées par le Conseil ernational estime que la proposition de la Commission devrait être renforcée par l’introduction d’un mécanisme plus efficace destiné à évaluer et examiner les progrès accomplis par l’État membre concerné afin d’éviter que les États Membres soient de facto récompensés pour leur non-respect de leurs obligations en vertu de la législation sur l’asile ou pour leur incapacité à traiter efficacement les situations d’urgence.
En ce qui concerne la refonte de la directive relative aux conditions d’accueil, Amnesty International se réjouit en particulier des dispositions visant à renforcer les garanties pour les demandeurs d’asile vulnérables, l’interdiction absolue de détenir des mineurs demandeurs d’asile non accompagnés et l’obligation de garantir l’accès au marché du travail au plus tard six mois après le dépôt de la demande de protection internationale.
Les propositions sur le règlement Dublin et la directive accueil traitent longuement et en détail de la question de la détention des demandeurs d’asile.
Amnesty International est opposée à la détention des demandeurs d’asile en dehors de circonstances exceptionnelles prescrites par le droit international et les normes en vigueur. La détention place les demandeurs d’asile dans une situation de dureté excessive et dans la grande majorité des cas peut être remplacée par des alternatives moins répressives. Par conséquent, il est de la plus haute importance que la deuxième phase d’une législation sur l’asile reflète pleinement les principes du droit international qui, de toute évidence, ont pour but de restreindre l’utilisation de la détention des demandeurs d’asile. Il s’agit notamment du principe selon lequel la détention ne sera légitime que si les autorités peuvent démontrer dans chaque cas qu’elle est nécessaire et proportionnée à l’objectif à atteindre et que les motifs en sont prévus par la loi. La durée de la détention doit toujours être la plus brève possible et tout demandeur d’asile détenu doit être rapidement traduit devant une autorité judiciaire et être pourvu d’une possibilité effective de contester la légalité de la décision de détention.
Bien que ces principes soient largement reflétés dans les propositions de la Commission, Amnesty International estime en particulier que les dispositions sur les motifs de détention contenues dans la proposition sur les conditions d’accueil suscitent des inquiétudes. Tels qu’ils sont formulés, ces motifs risquent d’être interprétés de manière si générale qu’ils ne reflèteraient pas correctement la présomption contre la détention des demandeurs d’asile qui découle du droit international et risque au contraire d’encourager la détention systématique des demandeurs d’asile.
Amnesty International appelle le Conseil à confirmer clairement le caractère exceptionnel de la détention des demandeurs d’asile comme un principe, en limitant les motifs de leur détention et à consolider l’obligation de mettre d’abord en œuvre des alternatives à la détention comme le requiert le droit international des droits humains. La refonte de la directive relative aux conditions d’accueil et du règlement Dublin doivent comporter les garanties nécessaires pour assurer que la détention des demandeurs d’asile reste toujours une mesure de dernier ressort plutôt que de premier recours.
Amnesty International estime également qu’il est important de maintenir une distinction claire entre la détention des migrants en situation irrégulière aux fins de leur éloignement, traitée dans le cadre de l’adoption récente de la directive retour, et la détention des demandeurs d’asile dans l’attente de l’évaluation de leur demande de protection internationale. Bien que les deux doivent rester exceptionnelles, il convient de noter que l’utilisation de la détention des demandeurs d’asile est, comme indiqué dans les lignes directrices du HCR sur la détention des demandeurs d’asile, « indésirable en soi ». Cela devrait toujours rester le point de départ de toute discussion sur les normes de l’Union en ce qui concerne la détention des demandeurs d’asile.
Renvoi en Libye de ressortissants de pays tiers interceptés ou secourus en mer
Selon des déclarations faites par le gouvernement italien, entre le 7 et le 11 mai, plus de 500 personnes ont été renvoyées en Libye après avoir été secourues en haute mer, apparemment dans les eaux internationales au sud de Lampedusa. Les personnes concernées ont été renvoyées en Libye, sans évaluation de leurs besoins en matière de protection, en violation par l’Italie de ses obligations en vertu des instruments internationaux et régionaux relatifs aux droits des réfugiés et aux droits humains, tels que la Convention européenne des droits de l’homme, la Convention de Genève sur les réfugiés, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (CAT). Parmi les obligations prévues par ces textes, figurent celle de ne renvoyer aucune personne, soit directement, soit indirectement, vers un pays où elle serait exposée à un risque de persécution (le principe de non refoulement), et le devoir de permettre l’accès à l’application intégrale, équitable et satisfaisante, à une procédure d’asile afin d’évaluer leur besoin de protection.
Ces garanties sont également inscrites dans les directives procédures et qualification. On ignore combien de personnes secourues avaient l’intention de demander l’asile, mais selon le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), environ 75% des personnes qui ont atteint l’Italie par la mer l’an dernier ont déposé une demande d’asile et 50 % d’entre elles ont obtenu une forme de protection, et l’on peut donc raisonnablement présumer que certaines de ces personnes auraient sollicité l’asile. Il apparaît d’ailleurs, selon un communiqué de presse du HCR en date du 12 mai, qu’un certain nombre des personnes qui ont été renvoyées en Libye, « recherchent une protection internationale et pourraient se prévaloir d’une telle protection ». Toujours selon le HCR, il s’agit, par exemple, de personnes originaires de Somalie et d’Erythrée.
Même si les événements se sont produits en haute mer, en raison de l’existence d’une juridiction extra-territoriale et du fait que les personnes étaient sous le contrôle effectif de l’Italie, cette dernière peut être considérée comme ayant, en les renvoyant en Libye, violé ces obligations inscrites dans les instruments internationaux et régionaux. La Libye n’est pas signataire de la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés ni de son Protocole de 1967 et ne dispose pas d’une procédure d’asile effective. Bien que le HCR soit autorisé à opérer à Tripoli, la Libye refuse de signer un accord reconnaissant officiellement sa présence dans le pays. Dans la législation nationale, il n’existe pas à ce jour de procédure qui permettrait aux demandeurs d’asile de présenter une demande de reconnaissance de leur statut de réfugié par les autorités libyennes. Cela signifie que toute personne désirant présenter une demande d’asile en Libye ne peut le faire que dans des limites très étroites. Il convient également de noter qu’en octobre 2007, le Comité des droits de l’homme des Nations Unies a exprimé des préoccupations au sujet d’informations selon lesquelles les autorités libyennes renvoient régulièrement des réfugiés et des demandeurs d’asile vers des pays où ils peuvent être exposés à un risque de torture et autres mauvais traitements, ainsi que des préoccupations persistantes sur les allégations selon lesquelles des migrants, demandeurs d’asile et réfugiés arrêtés et détenus en Libye sont soumis à la torture et à des traitements cruels, inhumains et dégradants.
En mai 2009, une délégation d’Amnesty International s’est rendue en Libye et a pu entre autres visiter le centre de détention pour migrants de Misrata situé à environ 200 km à l’est de Tripoli. Amnesty International a noté un grave problème de surpopulation dans le centre qui accueillait, lors de la visite de la délégation, entre 600 et 700 personnes, alors que, selon le directeur du centre, sa capacité maximale est de 350 personnes. Les détenus sont obligés de dormir à même le sol, les installations sanitaires sont insuffisantes et aucune vie privée n’est possible. Selon un certain nombre de détenus avec qui Amnesty International a été autorisée à parler, les conditions de détention à Misrata seraient meilleures que dans d’autres centres en Libye où ces personnes s’étaient trouvées avant d’arriver à Misrata. La grande majorité des personnes détenues à Misrata sont originaires d’Érythrée ; on note aussi la présence de ressortissants somaliens, soudanais, nigérians et maliens.
En dépit de demandes répétées d’Amnesty International, la situation de certains de ces migrants, demandeurs d’asile et réfugiés récemment renvoyés d’Italie vers la Libye demeure peu claire. Les personnes sont souvent déplacées d’un centre de détention à un autre alors que l’enregistrement des migrants, réfugiés et demandeurs d’asile en détention est très déficient, ce qui rend le suivi de leur situation très difficile. Au cours de sa visite en Libye, Amnesty International a également reçu d’inquiétantes informations faisant état de discrimination et de traitements dégradants, ainsi que de mauvais traitements infligés à des migrants originaires de pays d’Afrique subsaharienne par des ressortissants libyens et par des membres des forces de police libyennes. Même si un projet de loi sur l’asile est en cours de discussion, les autorités libyennes ont toujours nié la présence de réfugiés sur leur territoire et ont indiqué n’avoir pas l’intention de devenir partie à la Convention de Genève de 1951, alors que le statut officiel du HCR en Libye demeure inchangé. Amnesty International n’a été en mesure de recevoir aucune information sur le projet de loi en cours d’examen.
Amnesty International est préoccupée par le fait que les mesures mises en œuvre par les autorités italiennes depuis le 7 mai établissent un précédent très dangereux en ce qui concerne la façon dont les États membres ayant une façade maritime traitent les migrants, les demandeurs d’asile et les réfugiés secourus ou interceptés en mer car une telle approche viole le droit international des réfugiés et des droits humains et interdit l’accès à une procédure d’asile équitable et satisfaisante. Amnesty International reconnaît les problèmes auxquels des membres de l’Union européenne comme Malte et l’Italie sont confrontés en ce qui concerne les traversées de la mer Méditerranée et estime que des mesures doivent être prises pour veiller à ce que la solidarité entre les États membres soit renforcée s’ils veulent s’engager dans la mise en œuvre d’une politique commune de l’immigration et de l’asile. Toutefois, l’absence de telles mesures de solidarité ne doit jamais être utilisée comme une excuse pour les États membres qui mettraient en œuvre des politiques de contrôle des frontières qui violeraient les droits fondamentaux des migrants, des demandeurs d’asile et des réfugiés, notamment en les privant de facto de la possibilité de demander l’asile dans les pays de l’Union ou d’y trouver une protection contre des persécutions ou d’autres graves violations des droits humains.
En octobre 2008, les dirigeants européens se sont solennellement engagés, avec le Pacte européen sur l’immigration et l’asile, à la construction d’une Europe de l’asile et ont explicitement mis l’accent sur la nécessité de veiller à ce que « le nécessaire renforcement des contrôles aux frontières n’empêche pas l’accès aux systèmes de protection des personnes qui peuvent s’en prévaloir ». Des mesures comme celles qu’a récemment mises en œuvre le gouvernement italien portent effectivement atteinte à cet engagement important, ainsi qu’au système de protection international et risquent de constituer un déplorable exemple pour d’autres États membres de l’Union ainsi que pour d’autres régions du monde.
Par conséquent, Amnesty International appelle le Conseil Justice et Affaires intérieures à dénoncer vigoureusement toutes les pratiques des États qui seraient cause de violations des droits fondamentaux des migrants, des demandeurs d’asile et des réfugiés inscrits dans les instruments internationaux et régionaux relatifs aux droits des réfugiés et aux droits humains, y compris la législation de l’Union. Aucune politique de contrôle des frontières ne doit être mise en œuvre au détriment des droits fondamentaux des personnes en détresse en mer, y compris le droit de demander l’asile. Dans le cadre des prochaines discussions sur le nouveau programme pluriannuel dans le domaine de la liberté, de la justice et de la sécurité, un signal politique clair est nécessaire indiquant que les ministres JAI de l’Union assument pleinement leurs responsabilités à l’égard de personnes ayant besoin de protection internationale et ne mettront pas en œuvre de politiques de contrôle des frontières qui remettraient de facto en cause le droit de demander l’asile.
Amnesty International appelle le Conseil JAI à :
− approuver et améliorer les dispositions visant à renforcer le droit à un recours avec effet suspensif contre les transferts Dublin et le mécanisme de suspension temporaire de la proposition de la Commission sur le règlement Dublin ;
− consolider clairement dans la législation européenne sur l’asile la présomption contre la détention des demandeurs d’asile comme le prévoient les normes internationales des droits humains et du droit des réfugiés en limitant les motifs de la détention et en renforçant l’obligation de mettre d’abord en œuvre des alternatives à la détention ;
− approuver les amendements à la proposition de refonte sur les conditions d’accueil visant à renforcer les garanties pour les demandeurs d’asile vulnérables, interdire la détention de demandeurs d’asile mineurs non accompagnés et garantir l’accès au marché du travail au plus tard six mois après le dépôt de la demande d’asile ; et
− dénoncer fermement la pratique de renvoi de ressortissants de pays tiers sans véritable évaluation de leur besoin de protection vers des pays où ils risquent d’être victimes de graves violations des droits humains.
Espérant que ces préoccupations seront prises en compte lors de vos discussions, nous vous prions de croire, Monsieur le Président du Conseil Justice et Affaires intérieures, à l’assurance de notre haute considération.
Dáša van der Horst, Amnesty International, section tchèque
Nicolas Beger, Amnesty International, Union européenne
