Bruxelles, le 15 mai 2009
Monsieur le Vice-Président de la Commission européenne,
Amnesty International est préoccupée par le fait que la vie et la sécurité des migrants et éventuels demandeurs d’asile et réfugiés ont été mises en danger par un différend entre les gouvernements italien et maltais sur leurs obligations de répondre aux appels de détresse en regard des conventions maritimes auxquelles ils sont parties.
Nous sommes également préoccupés par la décision sans précédent du gouvernement italien de renvoyer vers la Libye des ressortissants de pays tiers secourus en mer sans évaluation de leur besoin d’un statut de réfugié ou d’une autre forme de protection internationale, en violation de ses obligations au regard des instruments internationaux et régionaux relatifs aux réfugiés et aux droits humains. Toutes les personnes ainsi renvoyées ont été sauvées en haute mer, apparemment dans les eaux internationales au sud de Lampedusa. Selon des déclarations faites par le gouvernement italien, entre le 7 et le 11 mai seulement, plus de 500 personnes ont été renvoyées en Libye.
On ignore combien de personnes secourues avaient l’intention de demander l’asile mais, selon le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), environ 75% de celles qui ont atteint l’Italie par mer en 2008 ont déposé une demande d’asile et 50 % d’entre elles ont obtenu une forme de protection, et l’on peut donc raisonnablement présumer que certaines de ces personnes auraient sollicité l’asile. Il apparaît d’ailleurs, selon un communiqué de presse du HCR en date du 12 mai, qu’un certain nombre des personnes qui ont été renvoyés en Libye, « recherchent une protection internationale et pourraient se prévaloir d’une telle protection ». Il s’agit, par exemple, de personnes originaires de Somalie et d’Erythrée. Malgré cela, toutes les personnes secourues ont été renvoyées en Libye sans que leur besoin de protection ait été correctement évalué dans le cadre d’une procédure d’asile comportant des garanties procédurales adéquates.
Outre les obligations qu’impose aux États le droit maritime de fournir assistance aux personnes en détresse en mer et de prendre des dispositions pour assurer rapidement leur débarquement en lieu sûr, les États doivent également remplir les obligations auxquelles ils sont soumis au titre des instruments internationaux et régionaux relatifs aux droits humains et au droit des réfugiés. Il s’agit notamment de la Convention relative au statut des réfugiés, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH), du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) et de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (CAT), destinés à protéger les droits des personnes relevant de leur juridiction. Parmi les obligations prévues par ces textes figurent celle de ne renvoyer aucune personne, soit directement, soit indirectement, vers un pays où elle serait exposée à un risque de persécution (le principe de non refoulement), et le devoir de permettre l’accès à l’application intégrale, équitable et satisfaisante, à une procédure d’asile afin d’évaluer leur besoin de protection.
Ces garanties sont également inscrites dans les directives procédures et qualification. En tant que tel, le lieu « sûr » où les personnes devraient être débarquées doit répondre aux besoins humanitaires immédiats des personnes secourues, ainsi qu’à leurs besoins de protection, y compris l’accès à une procédure d’asile, le droit à un recours effectif et à la protection contre le non-refoulement. Ces obligations s’appliquent aux mesures prises, par l’État ou par ses agents, tant à l’intérieur de leurs zones territoriales qu’à l’extérieur du territoire lorsqu’un pouvoir ou un contrôle effectif s’exerce sur des personnes ou sur une zone (voir le détail des références à la réglementation internationale et européenne des droits humains à l’annexe).
Même si les événements se sont produits en haute mer, en raison de l’existence d’une juridiction extra-territoriale et du fait que les personnes étaient sous le contrôle effectif de l’Italie, cette dernière peut être considérée comme ayant, en les renvoyant en Libye, violé ces obligations inscrites dans les instruments internationaux et régionaux relatifs aux réfugiés et aux droits humains, y compris le principe de no-refoulement et le devoir de fournir l’accès à une procédure d’asile équitable et satisfaisante. Ce comportement soulève aussi des questions quant à la compatibilité de ces mesures avec la législation de l’Union européenne, puisque le principe de non-refoulement est également inscrit dans les textes européens relatifs à l’asile et dans le code des frontières Schengen.
La Libye n’est pas signataire de la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés ni de son Protocole de 1967 et ne dispose pas d’une procédure d’asile effective. En outre, à la connaissance d’Amnesty International, la Libye n’a pas signé d’accord de coopération prévoyant une présence du HCR dans le pays. Cela signifie que toute personne désirant présenter une demande d’asile au HCR ne peut le faire que dans des limites très étroites. Dans la législation nationale, il n’existe pas de procédure qui permettrait aux demandeurs d’asile de présenter une demande de reconnaissance de leur statut de réfugié par les autorités libyennes. En octobre 2007, le Comité des droits de l’homme des Nations Unies a exprimé des préoccupations au sujet d’informations selon lesquelles les autorités libyennes renvoient régulièrement des réfugiés et des demandeurs d’asile vers des pays où ils peuvent être exposés à un risque de torture et autres mauvais traitements, ainsi que des préoccupations persistantes sur les allégations selon lesquelles des migrants, demandeurs d’asile et réfugiés arrêtés et détenus en Libye sont soumis à la torture et à des traitements cruels, inhumains et dégradants.
Comme une bonne évaluation du statut de réfugié ou du besoin de protection subsidiaire comportant les garanties procédurales, y compris l’accès à des avocats, à des interprètes et le droit à un recours effectif ne peut, en pratique, avoir lieu sur un navire, les personnes auraient dû être débarquées en lieu sûr en territoire italien pour que ces obligations puissent être remplies. Comme indiqué ci-dessus, en raison de l’absence de tout dispositif de protection des réfugiés en Libye, on ne peut supposer que ce pays ait lui-même rempli ces obligations.
En fait, le débarquement sur le territoire italien avait été la règle pour les personnes secourues en mer jusqu’à la semaine dernière et Amnesty International regrette ce changement de politique qui peut comporter des conséquences très graves pour les personnes concernées.
Amnesty International est préoccupée par le fait que les mesures mises en œuvre par les autorités italiennes depuis le 7 mai établissent un précédent très dangereux en ce qui concerne la façon dont les États membres ayant une façade maritime traitent les migrants, les demandeurs d’asile et les réfugiés secourus ou interceptés en mer car une telle approche viole le droit international des réfugiés et des droits humains et refuse l’accès à une procédure d’asile équitable et satisfaisante. Amnesty International exprime également ces préoccupations auprès des gouvernements italien et maltais.
La Commission européenne dans son plan d’action sur l’asile a indiqué qu’ « assurer à ceux qui en ont besoin l’accès à la protection » constituait l’un des objectifs primordiaux d’un régime d’asile européen commun véritablement cohérent, global et intégré. Selon la communication, cela signifie entre autres que « les mesures légitimes adoptées pour réduire l’immigration illégale et protéger les frontières extérieures ne devraient pas avoir pour effet d’empêcher les réfugiés d’avoir accès à la protection dans l’Union et devraient garantir le respect des droits fondamentaux de tous les migrants ».
Amnesty International craint que les mesures prises par le gouvernement italien, décrites ci-dessus portent atteinte à ce principe et craint que le silence des institutions européennes sur cette question puisse être interprété comme un accord tacite donné à de telles pratiques.
Amnesty International reconnaît les problèmes auxquels des membres de l’Union européenne comme Malte et l’Italie sont confrontés en ce qui concerne les traversées de la mer Méditerranée et estime que des mesures doivent être prises pour veiller à ce que la solidarité entre les États membres soit renforcée.
Cela devrait toutefois faire l’objet d’un débat politique au niveau de l’Union. L’absence d’accord sur ces mesures de solidarité ne doit jamais être utilisé comme une excuse pour les États membres qui mettraient en œuvre des politiques de contrôle des frontières qui violeraient les droits fondamentaux des migrants, des demandeurs d’asile et des réfugiés.
En outre, les mesures mises en œuvre par le gouvernement italien ont entre-temps déclenché des déclarations à la presse du ministre maltais de l’Intérieur, déclarations soutenues par le gouvernement italien, suggérant d’externaliser vers des pays tiers, dont la Libye, la détermination des besoins de protection des demandeurs d’asile.
Amnesty International a exprimé sa préoccupation à l’égard des propositions similaires lancées en 2003 par certains États membres, le HCR et la Commission européenne, car ces propositions semblaient ne pas donner suffisamment de poids aux droits des demandeurs d’asile et des réfugiés arrivés dans l’Union européenne.
Au moment où le nouveau programme de cinq ans pour l’espace de liberté, de justice et de sécurité est discuté et élaboré au niveau de l’Union, Amnesty International demande à la Commission de ne soutenir aucune proposition qui aboutirait à un simple transfert de responsabilité des États membres de l’Union vers les pays tiers et qui pourrait en fin de compte aboutir à une violation de leurs obligations au titre du droit international des réfugiés et des droits humains. Il est temps de veiller à ce que le droit d’asile, conformément à l’article 18 de la Charte européenne des droits fondamentaux, soit respecté dans la pratique, en garantissant la continuité de l’accès à la protection dans l’Union pour ceux qui ont besoin de sa protection.
Nous vous appelons donc à condamner les mesures comme celles qu’a mises en œuvre le gouvernement italien afin d’indiquer par un signal fort aux États membres de l’Union qu’aucune politique de contrôle aux frontières ne doit être mise en œuvre au détriment des droits humains fondamentaux des personnes qui se trouvent en détresse en mer et des obligations internationales relatives aux droits de humains qui s’imposent aux États membres.
Nous vous demandons également de soulever ces questions lors de la réunion du Conseil des ministres Justice et affaires intérieures du mois de juin.
Veuillez croire, Monsieur le Vice-Président de la Commission européenne, à l’assurance de ma haute considération.
Nicolas Beger, Directeur du bureau européen d’Amnesty International
Cc : José Manuel Barroso, Président de la Commission européenne
Benita Ferrero-Waldner, Commissaire aux relations extérieures et politique européenne de voisinage
......................................................................................................................................................................... Annexe
Extra-territorialité et les obligations en vertu du droit international et européen des droits humains
Outre les obligations qui s’imposent aux États dans le cadre du droit maritime de fournir une assistance aux personnes en détresse en mer et de prendre des dispositions pour leur débarquement rapide en lieu sûr, les États doivent également remplir les obligations auxquelles ils se sont eux-mêmes soumis au travers des instruments internationaux et régionaux relatifs aux droits humains et au droit des réfugiés, y compris le principe de non refoulement et de l’obligation de permettre l’accès effectif à une procédure d’asile.
Ces engagements, énoncés dans les directives européennes procédures et qualification, s’appliquent aux actions entreprises par l’État ou ses agents, tant au sein de sa zone territoriale qu’à l’extérieur du territoire lorsqu’un pouvoir ou un contrôle effectif s’exerce sur des personnes ou une zone.
Dans les textes relatifs aux droits humains, le pouvoir ou le contrôle effectif a été compris de façon à inclure « le contrôle effectif d’un territoire » - Voir Loizidou c. Turquie, 40/1993/435/514 (1996), p 234 n. 4 ; Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé (2004) CIJ Gen Liste n ° 131, Juillet 9, 2004, par 111) :
par « autorité d’agents de l’État », c’est-à-dire lorsque des personnes sont sous l’autorité et le contrôle de l’Etat par l’intermédiaire de ses agents opérant légalement ou illégalement dans un autre État - Voir M / Danemark, requête n °. 17392/90, décision de la Commission du 14 Octobre 1992, DR 73, p.193 ; Illich Ramirez Sanchez c. France, requête n °. 28780/95, décision de la Commission du 24 Juin1996 ; Coard et al c. les États-Unis, Commission interaméricaine des droits de l’homme, décision de la Commission du 29 Septembre 1999, Rapport n ° 109/99, affaire n ° 10.951, § § 37, 39, 41 et les points de vue adoptés par le Comité des droits de l’homme, le 29 Juillet 1981 dans les affaires Lopez Burgos contre l’Uruguay et Celiberti de Casariego / Uruguay, nn. 52/1979 et 56/1979, § § 12.3 et 10.3, respectivement ;
ou par le biais de l’acquiescement ou la connivence des autorités de l’État dans les actes de particuliers agissant sur un autre territoire - Voir Chypre c. Turquie [GC], no. 25781/94, § 81, CEDH 2001-IV, Ilascu et autres c. Moldova et Russie [GC], no. 48787/99, § 311, CEDH 2004-VII. L’État contractant est responsable de toute violation des droits et libertés protégés par le droit international des droits humains commises contre des personnes placées sous leur juridiction, de manière spécifique ou de facto - Voir aussi, par exemple : Comité des droits de l’homme, Observation générale n ° 31 sur la nature de l’obligation juridique générale imposée aux États parties au Pacte des Nations unies Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, 21 avril 2004, par 10, Comité contre la torture, Observations finales : Etats-Unis d’Amérique, Doc. CAT/C/USA/CO/2 (25.07.2006), par 20. Cela a été encore confirmé par la Cour européenne des droits de l’homme dans une affaire concernant
l’interception de ressortissants ukrainiens, entre autres, par un navire militaire français en dehors des eaux territoriales françaises. Selon la Cour, il n’est pas contesté que « entre le 13 juin 2002 (la date à laquelle le navire « Winner » a été intercepté) et le 26 juin 2002 (date à laquelle il est arrivé dans le port de Brest), le « Winner » et son équipage ont été sous le contrôle des forces militaires françaises et que, même si elles se trouvaient hors du territoire français, ils relevaient de la compétence de la France aux fins de l’article 1 de la Convention » - Voir Cour européenne des droits de l’homme, Medvedeyev et autres contre France, requête n o 3394/03, arrêt du 10 Juillet 2008, par. 50.
