M. Melchior Wathelet, Secrétaire d’État à la politique de Migration et d’Asile
M. Tobias Billström, ministre des politiques de migration et d’asile
Bruxelles, le 25 novembre 2009
Monsieur le Ministre, Monsieur le Secrétaire d’État,
Lors de la prochaine réunion du Conseil Justice et Affaires Intérieures des 30 novembre et 1er décembre 2009, un accord est attendu sur le futur programme pluriannuel en matière de liberté, de sécurité et de justice (dit Programme de Stockholm) et des discussions sont prévues sur les nouvelles propositions de la Commission européenne en matière d’asile du 21 octobre 2009.
Dans le prolongement des observations et commentaires portant sur le futur programme pluriannuel faites par Amnesty International sur les propositions présentées par la Commission européenne dans sa communication du 10 juin 2009, nous saluons le fait que le projet de Programme de la Présidence, dans ses versions du 16 octobre et du 23 novembre 2009, prenne en compte un certain nombre de nos observations. En particulier :
la clarification concernant le recentrage des actions de l’Union européenne sur les citoyens et les autres personnes dont l’Union est responsable,
l’articulation plus claire d’outils essentiels de suivi et d’évaluation,
l’accent mis sur l’État de droit et les droits relatifs à un procès équitable, et
une référence plus large à la construction d’une Europe responsable et solidaire au regard des priorités fixées en matière d’immigration et d’asile, ainsi qu’à la nécessité de garantir l’accès à des procédures d’asile efficaces et qui respectent toutes les garanties juridiques requises.
La construction du futur espace de liberté, de sécurité et de justice entrant aujourd’hui à une période charnière de son développement, nous voudrions compléter nos observations précédentes par les points suivants concernant les questions d’immigration et d’asile.
Asile : un espace commun de protection
Amnesty International se félicite que le projet de Programme réaffirme l’engagement du Conseil européen en vue de créer un espace commun de protection et d’assurer un meilleur rapprochement des lois et des pratiques des États membres afin de garantir que « les personnes, quel que soit l’État membre dans lequel est déposée leur demande d’asile, bénéficient du même niveau de traitement en matière de conditions d’accueil, de procédure et de détermination du statut ».
Comme en témoigne leur mise en œuvre, les normes actuelles qui ont été adoptées par l’Union européenne sont insuffisantes, floues et largement contestables sur le plan juridique. C’est pourquoi nous estimons que les nouvelles propositions de la Commission vont dans le bon sens, cherchant à clarifier certaines dispositions, à assurer leur compatibilité avec l’évolution de la jurisprudence et à réaliser un niveau d’harmonisation plus élevé. Nous nous référons particulièrement aux commentaires du Conseil européen sur les réfugiés et les exilés (CERE/ECRE) dans une lettre adressée cette semaine au Ministre M. Billström. Amnesty International souscrit à l’analyse du CERE stipulant que des mesures complémentaires sont nécessaires à la construction par l’Union d’un cadre juridique solide garantissant le respect du droit international en matière de protection des réfugiés et des droits de l’homme. Les propositions de la Commission répondent également au Programme de la Haye appelant l’Union à poursuivre l’élaboration d’une politique commune dans ce domaine afin d’adopter une procédure commune et un statut uniforme pour les bénéficiaires de la protection internationale. Elles reflètent également le même objectif arrêté par le Traité de Lisbonne qui apporte un fondement juridique à l’adoption de normes communes. En conséquence, Amnesty International suivra de près les discussions de la prochaine réunion et appelle la présidence de l’Union à diriger ce processus ainsi que tous les États membres à s’engager sérieusement et de façon constructive dans le débat.
Immigration : des politiques efficaces pour combattre l’immigration « irrégulière »
Le projet de Programme de Stockholm de la Présidence désigne « le développement d’une politique européenne en matière de migration moderne et globale » comme l’un des objectifs clés de l’Union. Amnesty International estime que le projet de Programme présente des lacunes et des incohérences majeures qui compromettent la réalisation de cet objectif et dont l’économie générale du Programme en matière de migration irrégulière est le parfait reflet. Au lieu de promouvoir une approche globale de la question, les actions proposées sont toutes orientées vers la réalisation d’une politique de retour efficace et durable.
A ce titre, nous voudrions mettre l’accent sur les points suivants : (i) construire la coopération en matière de retour et de réadmission avec les pays d’origine et de transit dans le cadre de l’approche globale ; (ii) définir une nouvelle stratégie de réadmission, y compris une approche commune à l’égard des pays tiers non-coopératifs ; (iii) accroître la coopération pratique par l’affrètement régulier de vols communs de retour financés par Frontex.
Amnesty International a toujours défendu une approche en matière de migration fondée sur les droits des personnes. Cela signifie que les politiques, y compris la coopération avec les pays tiers, doivent garantir le respect de la dignité humaine et les droits humains des migrants, en particulier ceux en situation irrégulière qui constituent l’un des groupes les plus vulnérables en Europe. Or l’observation des pratiques des États membres, prouve que c’est rarement le cas. Il est formellement démontré qu’en de nombreuses situations, cette politique de coopération avec les pays tiers a engendré des violations des droits fondamentaux des migrants, comme la détention arbitraire et des retours forcés contraires au principe de non-refoulement. Récemment, des rapports alarmants ont fait état d’incidents où des échecs de sauvetage en mer de bateaux en détresse ont entraîné la mort de migrants.
Malgré cela, il est édifiant de voir que le projet de programme considère sans réserves l’approche globale des migrations comme un succès, sans même proposer de faire l’analyse de ses échecs d’aucune manière qu’il soit. Nous nous inquiétons particulièrement du fait que, alors que les États membres appellent à un nouveau renforcement de l’approche globale, le Programme reste muet sur la nécessité de mettre en place un mécanisme efficace de suivi et d’évaluation des implications d’une telle coopération. Amnesty International estime que les droits humains des migrants, notamment le respect du principe de non refoulement, doivent être au cœur de tout dialogue et coopération avec les pays tiers en matière de migration, aussi bien dans le cadre d’accords bilatéraux ou européens que d’accords techniques entre Frontex et les pays tiers. De même, en matière de coopération pratique, des mécanismes de contrôle indépendants devraient être mis en place, y compris des opérations conjointes menées par Frontex, afin de garantir leur conduite dans le respect du droit international des droits de l’homme et du droit des réfugiés.
En ce qui concerne l’affrètement régulier de vols communs de retour, Amnesty International s’inquiète que la mise en œuvre de cette politique puisse aller à l’encontre du principe qui impose que des garanties suffisantes soient prévues afin de s’assurer que la situation individuelle du migrant soit toujours prise en compte lors des retours. Ce principe n’est pas seulement inscrit dans le droit international des droits de l’homme, notamment en matière d’interdiction d’expulsion collective stipulé à l’article 4 du 4ème protocole de la CEDH, mais aussi dans la Directive retour où le considérant 6 rappelle aux États membres que les principes généraux du droit européen exigent que les décisions d’éloignement doivent « être prises au cas par cas et tenir compte de critères objectifs, ce qui implique que l’on prenne en considération d’autres facteurs que le simple fait du séjour irrégulier ».
A cet égard, il convient de rappeler qu’aux termes de la directive retour, les États membres ont l’obligation de privilégier le retour volontaire et que le retour ne peut en aucun cas être la conséquence automatique de l’irrégularité du séjour. Les États membres peuvent accorder un droit au séjour pour des motifs charitables, humanitaires ou autres (article 6.4). Malheureusement, l’une des failles majeures de la directive est qu’elle ne garantit pas qu’il doive être mis fin, en toutes circonstances, à l’irrégularité de la situation d’un migrant non éloigné. Au contraire, les dispositions permettant ou exigeant l’ajournement d’un renvoi en certaines circonstances autorisent les États à laisser les migrants dans une zone de non droit pour une durée illimitée. Amnesty International note donc avec regret qu’ont été abandonnées dans le projet de la Présidence les propositions répondant à une approche pragmatique de la Commission visant à ce que l’Union envisage la possibilité de se doter de standards communs concernant la prise en charge des personnes qui ne peuvent être éloignées. Nous regrettons ainsi vivement l’absence pour les cinq prochaines années de recherche de réponse politique à une situation prévalant en Europe et qui expose des migrants en situation irrégulière particulièrement vulnérables à toutes les formes d’exploitation. Sans accès au bénéfice de droits économiques et sociaux essentiels, ils n’ont pas non plus accès à la justice pour faire respecter leurs droits fondamentaux.
Nous espérons que ces préoccupations et ces observations permettront de nourrir les discussions sur le Programme de Stockholm et sur les propositions en matière d’asile lors de la réunion du Conseil Justice et Affaires Intérieures du 30 novembre.
Natalia Alonso, Directrice Amnesty International UE
Lise Bergh, Directrice Amnesty International section suédoise
