Selon le traité d’Amsterdam de 1999, la création d’une « zone de liberté, de sécurité et de justice » devait comprendre de nouvelles mesures relatives à l’immigration et à l’asile concernant les ressortissants de pays n’appartenant pas à l’Union européenne.
La mise en évidence des disparités entre les politiques d’asile des Etats membres lors de l’arrivée d’un grand nombre de réfugiés en provenance d’ex-Yougoslavie au début des années 1990 ainsi que le démantèlement progressif des contrôles aux frontières internes durant la même période ont convaincu les gouvernements de la nécessité d’harmoniser leurs politiques d’asile.
Principes directeurs
Selon les conclusions du sommet de Tampere, le dispositif d’asile européen commun devait constituer une « application intégrale et globale de la Convention de Genève ». En effet, la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés et le Protocole additionnel de New York de 1967 ont fixé les normes internationales du droit des réfugiés afin de leur assurer une protection effective. L’une de ses dispositions-clés prévoit que personne ne doit être renvoyé ou « refoulé » vers un pays où sa vie ou sa liberté est en danger. La Charte des Droits Fondamentaux de l’Union européenne, adoptée à Nice en décembre 2000 et non contraignante, réaffirme ces principes. Le projet de Convention pour l’avenir de l’Europe, sorte de Traité constitutionnel de l’Union qui devrait être adoptée avant décembre 2003, intègre la Charte et contient un chapitre consacré à la politique d’asile et d’immigration.
Lors du sommet de Tampere en 1999, les Etats membres ont décidé que la construction de leur système commun d’asile s’effectuerait en deux phases successives :
avant fin 2004, l’établissement de « normes minimales communes »
ensuite, la mise en place d’un dispositif commun fondé sur ces normes.
Processus décisionnel
La Commission européenne et les Etats membres peuvent faire des propositions de texte qui doivent ensuite faire l’objet d’un vote à l’unanimité au sein du Conseil de l’Union (composé en général des ministres de la Justice et de l’Intérieur) afin d’être adoptés. A l’heure actuelle, le Parlement européen est « consulté » mais ses propositions d’amendements ne sont pas juridiquement contraignants. Il est question de passer à une procédure de codécision entre le Conseil et le Parlement, mais aucune date n’a été fixée pour cette modification.
Réalisations :
Un système de protection « temporaire » en cas d’afflux massif de réfugiés en provenance de la même région a été mis en place par une directive du 20 juillet 2001, qui devait être transposée par les Etats membres avant le 31 décembre 2002.
Des normes minimales communes pour l’accueil des demandeurs, leur garantissant un « niveau de vie adéquat » ont été établies par une directive du 27 janvier 2003.
La Convention de Dublin de 1990 qui établissait les critères de détermination de l’Etat responsable du traitement des demandes d’asile a été remplacée par un Règlement du Conseil du 18 février 2003 (dit « Dublin II »).
Le Fonds européen pour les réfugiés a été institué afin d’aider les Etats membres à accueillir les réfugiés ou permettre leur retour volontaire.
A venir :
Des normes minimales concernant la procédure pour accorder ou retirer le statut de réfugié doivent être adoptées avant décembre 2003.
Un ensemble de critères pour décider de la qualification de réfugié ainsi que des normes relatives à une protection subsidiaire - afin de protéger les personnes ayant besoin d’une protection internationale dont la situation n’est pas prise en compte par la Convention de Genève - doivent être définis avant juin 2003.
Le plan établi à Tampere était fondé sur des principes conformes au texte et à l’esprit de la Convention de Genève. AI craint cependant que la première phase du processus ne laisse une grande partie du dispositif soumis au bon vouloir de chacun des Etats membres qui, animés en partie par des préoccupations largement sécuritaires, notamment à la suite des atrocités du 11 septembre 2001, adopteront des interprétations restrictives de la Convention de Genève. Il pourrait en résulter une édulcoration des garanties nationales, qui les placerait en deçà la Convention de Genève.
En outre, le calendrier européen de l’asile a été bousculé par une proposition britannique tendant à examiner les demandes d’asile hors de l’Union afin de « dissuader » les ressortissants de pays tiers d’arriver sur son territoire.
