Bruxelles, 18 juin 2003
- UK/EU/UNHCR
- UK/EU/UNHCR Unlawful and Unworkable - extra-territorial processing of asylum claims (document en anglais, format word
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- UK/EU/UNHCR Unlawful and Unworkable - extra-territorial processing of asylum claims (en anglais, format pdf)
Les négociations en cours : les préoccupations générales d’Amnesty International
Amnesty International considère que l’évolution actuelle de la politique d’asile européenne commune témoigne d’une absence de stratégie d’ensemble (manque de perspectives à long terme) et procède d’une tendance générale au contrôle et à la répression, au détriment d’une gestion rationnelle des problèmes liés à l’arrivée massive des demandeurs d’asile en Europe.
Nous n’ignorons pas la pression politique qui pèse sur les Etats membres de l’Union en ce qui concerne le respect du calendrier fixé par le Conseil européen de Séville, qui a décidé « d’ accélérer la mise en œuvre de tous les aspects du programme adopté à Tampere en vue de la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice dans l’Union européenne ». Amnesty International regrette cependant que cette urgence puisse conduire les Etats à adopter des normes communes qui violeraient la Convention de Genève et les autres instruments du droit international des réfugiés et des droits humains.
Il existe un risque réel que les dispositions européennes soient vidées de leur substance et deviennent des « boîtes vides », laissant les éléments décisifs du régime d’asile européen à la discrétion des Etats membres. Ces préoccupations semblent également être partagées par la Commission européenne, qui a récemment indiqué que les débats du Conseil révélaient un manque de maturité politique et une absence d’ambition en matière d’harmonisation. Amnesty International a réitéré à de nombreuses occasions qu’une conception purement défensive des déplacements forcés et principalement axée sur le contrôle se révèle inefficace tant sur le plan de la politique interne à l’Union que sur le plan international.
Un exemple de confusion politique : la dimension extérieure de la politique JAI
Amnesty International déplore que la tendance générale restrictive de l’évolution de la politique d’asile commune - le refus d’accès au territoire - se soit récemment manifestée dans la nouvelle dimension extérieure de la JAI. Afin d’attirer l’attention sur le manque d’une pensée stratégique claire dans le domaine de la politique d’asile commune, Amnesty International publie aujourd’hui un important document consacré à l’analyse de la proposition britannique et de la communication du 3 juin 2003 de la Commission européenne relatives au traitement extra-territorial des demandes d’asile.
Nouvelle perspective ou nouvelles restrictions ?
Aux termes de cette proposition, officiellement formulée en mars 2003, le gouvernement du Royaume-Uni envisage un traitement externalisé des demandes d’asile par le biais de la mise en place, d’une part, de « Zones régionales de Protection » dans les pays d’origine des réfugiés et, d’autre part, de « centres de traitement de transit » situés aux frontières extérieures de l’Union européenne. Dans un commentaire adressé au Conseil JAI en mars 2003, Amnesty International avait formulé de sévères critiques à l’égard de cette proposition. En avril 2003, une contre-proposition émanant du HCR se présentait comme une tentative de « sauver » la protection des réfugiés des écueils du projet britannique, mais, dans le même temps, cette contre-proposition allait à l’encontre de certains des principes fondamentaux de la protection.
Sur la base du mandat reçu lors du Conseil JAI des 28 et 29 mars, lui demandant d’explorer plus avant la proposition britannique, la Commission européenne a adopté une communication le 3 juin 2003. Tout en adhérant à l’analyse britannique du problème de l’asile en Europe, la communication semble en rejeter les éléments les plus extrêmes, et se prononce en faveur d’un examen approfondi de la proposition du HCR. La Commission suggère donc que la faisabilité de ce plan soit évaluée au moyen d’un projet-pilote et qu’une base juridique adéquate soit élaborée.
La réponse de la Commission européenne manque de lisibilité Tout en ayant conscience du climat politique difficile, Amnesty International déplore que la Commission européenne n’ait pas saisi l’occasion de se démarquer de la tendance générale au contrôle et de développer une perspective cohérente et intégrée conforme aux engagements pris à Tampere de mettre en place un dispositif d’asile commun fondé sur « l’application intégrale et globale de la Convention de Genève ». A cet égard, la communication comporte peu d’éléments substantiels permettant de matérialiser les déclarations d’intention concernant la nécessité d’une action préventive pour s’attaquer aux causes profondes des mouvements forcés. Ce manque de clarté politique renforce l’impression que la Commission n’a pas la volonté de contrebalancer les tentatives de certains gouvernements, qui visent à arrêter les déplacements « irréguliers » des demandeurs d’asile vers l’Europe. On ne voit pas non plus que la Commission soit en mesure d’articuler de manière convaincante la dimension extérieure de la politique JAI avec ses objectifs généraux en matière de coopération et de développement. Dans ce contexte, Amnesty International rappelle que l’aspect extérieur de la politique JAI n’a jusqu’ici donné lieu qu’à une extension des politiques restrictives en matière d’asile et d’immigration, et n’a pas fourni d’orientation en matière de coopération politique ou économique conforme aux droits humains qui soit de nature à éviter les causes d’exil des réfugiés. Nous refusons la conception punitive qui inspire les conclusions du Conseil européen de Séville de juin 2002, qui indiquaient que des mesures de rétorsion pourraient être prises au titre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et des politiques de l’Union européenne dans des cas de ’refus persistents et injustifiés’ de coopération en matière de réadmissions.
Amnesty International considère que ni la communication de la Commission, ni les propositions du Royaume-Uni ou du HCR, ne tiennent suffisamment compte des normes juridiques internationales pertinentes, en particulier celles relatives à la protection des réfugiés et aux droits humains, ni des implications globales sur le régime international de protection des réfugiés.
Amnesty International s’inquiète en particulier de la possibilité d’une « adaptation » des instruments européens en matière d’asile. Amnesty International craint que les discussions à venir remettent en cause les engagements pris à Tampere et aient un effet négatif sur les négociations en cours relatives aux normes minimales communes pour la définition et le statut des réfugiés et des personnes ayant besoin d’une protection internationale, comme des négociations actuelles sur les garanties minimales communes en matière de procédures d’asile. Sur ce point, la proposition de la Commission risque d’avoir un effet négatif sur l’adoption de critères communs pour la désignation de pays tiers sûrs et de pays d’origine sûrs, ainsi que pour l’évaluation des demandes manifestement infondées.
La Communication se prononce en faveur de la création de centres fermés à l’intérieur de l’Union européenne élargie, afin de faire face à l’abus des procédures d’asile. Amnesty International craint que l’objectif réel d’une telle mesure soit d’empêcher les arrivées spontanées en déplaçant les demandeurs d’asile vers des zones de traitement où les critères de responsabilité en matière de protection des réfugiés seraient affaiblis et obscurcis. Comme nous l’avons déjà indiqué au mois de mars, cette proposition, si elle était adoptée, risquerait de renforcer le « syndrome de Sangatte », car des zones situées aux frontières extérieures de l’Europe sont susceptibles d’attirer des trafics et des activités délictueuses connexes
Les réalités du terrain sont méconnues
L’un des éléments clés de la communication est la notion de protection régionale. Si Amnesty International n’y est pas opposée par principe, l’organisation considère en revanche que la communication ne prend pas en considération les réalités des déplacements forcés. Il s’agit de mesures restrictives qui sont inadaptées non seulement aux exigences réelles de la protection des réfugiés et des demandeurs d’asile dans les pays en voie de développement, et aux causes des mouvements de populations, mais aussi aux réalités actuelles de ces mouvements. Il faut en particulier souligner que de nombreux pays de premier asile, du fait de leurs propres difficultés économiques et politiques, ne sont pas en mesure de fournir une aide ou une protection efficaces. De fait, ces propositions procèdent d’une politique à courte vue, et ne prennent pas en compte les conséquences sociales, politiques et juridiques à long terme pour les pays proches des régions d’origine des réfugiés.
Amnesty International considère à sa juste valeur la volonté des gouvernements et du HCR de promouvoir de nouveaux modes de traitement des mouvements mixtes de réfugiés et de migrants, mais l’organisation considère que ces efforts doivent être solidement enracinés dans les principes du droit international des droits humains et des réfugiés. La mise en place de mécanismes de partage des responsabilités, quels qu’ils soient, doit tenir compte de la responsabilité internationale en matière de protection des réfugiés, afin qu’une politique régionale de protection n’aille pas à l’encontre des efforts menés au plan international pour protéger les réfugiés dans le monde entier et pour leur proposer des solutions sûres et durables.
RECOMMANDATIONS D’AMNESTY INTERNATIONAL
AU SOMMET DE L’UNION EUROPENNE
Amnesty International demande aux chefs d’Etat ou de gouvernement de l’Union européenne
Tout en soulignant que les négociations en cours devraient respecter à la lettre les engagements pris à Tampere, Amnesty International demande aux chefs d’Etat ou de gouvernement de l’Union européenne ;
de prendre des engagements clairs et sans ambiguïté dans le domaine du développement des stratégies de protection ; leurs préoccupations quant aux intérêts supposés de l’Union et de ses Etats membres ne doivent pas les guider dans leurs réactions aux mouvements des populations en Europe ;
de mettre en place des perspectives cohérentes qui soient de nature à assurer une protection adaptée pour les réfugiés et à satisfaire leurs besoins dans le domaine humanitaire et de ne pas chercher à se décharger de leurs responsabilités sur des Etats vulnérables ; et
plus précisément, de s’abstenir de prendre des engagements financiers qui seraient de nature à permettre l’application des propositions, éminemment discutables, de mise en place de centres de traitement de transit
