Amnesty International - 15 avril 2005
Le cadre de la consultation relative au développement d’une politique européenne d’immigration légale, AI souhaite, à l’occasion de l’élaboration du livre vert, évoquer certains des problèmes que pose le débat sur la politique européenne d’immigration. La contribution d’AI s’attache aux aspects de la perspective de la Commission relatifs aux droits humains et, notamment, aux problèmes liés aux droits des travailleurs migrants et à la coopération avec les pays tiers.
Résumé
AI recommande ce qui suit, pour garantir que l’Union européenne protégera les droits humains en développant une « approche communautaire de la gestion des migrations économiques ».
1 - L’Union européenne doit adopter, sur l’immigration économique, une perspective fondée sur les droits humains de tous les migrants, quel que soit leur statut, à toutes les étapes du processus migratoire. Elle devrait assurer la prévention et l’élimination de l’exploitation des travailleurs migrants et de leur famille.
2 - Cette politique doit être fondée sur les principes de non discrimination et de sûreté juridique et doit protéger les droits de tous les travailleurs migrants et de leur famille. Elle doit se référer explicitement aux normes existantes, européennes et internationales en matière de droits humains et principalement à la Convention des Nations unies sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille.
3 - Le cadre politique de l’Union dans ce domaine doit garantir à tous les travailleurs migrants l’accès aux droits fondamentaux, y compris le droit à la liberté d’association, à l’unité familiale, à l’éducation, à un logement décent, à la santé et autres services sociaux. Les travailleurs migrants doivent, de plus, bénéficier de tous les droits relatifs aux conditions de travail. La durée de séjour qui leur est accordée ne doit pas constituer une condition d’accès à ces droits.
4 - Le cadre politique de l’Union doit garantir l’accès à la justice et le droit à un recours effectif pour les migrants dont les droits ont été violés. Il importe également de prévoir un contrôle régulier de l’application de cette politique.
5 - L’approche communautaire des migrations économiques doit se développer à travers un véritable dialogue constructif avec les pays tiers, fondé sur le partage des informations et des expériences, sur le respect et le bénéfice mutuels. Le développement d’une politique communautaire des migrations doit impliquer des efforts correspondants, visant à s’attaquer aux causes des migrations, qui, dans certaines circonstances, par exemple en cas d’absence de sécurité pour les personnes ou d’inégalités flagrantes, obligent les migrants à quitter leur pays d’origine où leurs droits fondamentaux ne sont pas protégés.
1. Le contexte
AI défend depuis longtemps les droits fondamentaux des réfugiés, des demandeurs d’asile et des personnes déplacées. L’organisation a récemment évolué vers une approche plus globale des droits humains et des mouvements de personnes et s’intéresse maintenant de façon plus systématique aux droits des migrants, y compris les travailleurs migrants et les membres de leur famille. Les recherches entreprises par AI montrent que de nombreuses personnes sont exposées à des violations de leurs droits fondamentaux lors des mouvements migratoires. Ces violations peuvent résulter de mesures restrictives de contrôle des migrations, d’atteintes aux droits fondamentaux dans le pays d’accueil, y compris par l’exploitation de la force de travail, ou des abus commis lorsqu’un migrant est reconduit à la frontière. L’action d’AI vise à renforcer la protection juridique de tous les migrants, à faire en sorte que les gouvernements et les autres acteurs assument leurs responsabilités, à dénoncer l’exploitation et à s’opposer à la discrimination et au racisme envers les migrants.
Dans ce contexte, AI se réjouit de l’initiative prise par l’Union d’engager un débat sur la politique communautaire en matière de gestion des migrations économiques. AI demande à l’Union de faire en sorte que cette initiative tende à promouvoir, à améliorer et à protéger les droits de tous les travailleurs migrants et de leur famille sans discrimination.
2. Remarques générales
Le programme de la Haye et les travaux antérieurs de la Commission mettent l’accent sur une approche globale des problèmes de migrations internationales. AI note que le livre vert de la Commission adopte un point de vue singulièrement étroit dans cette discussion sur la « gestion des migrations » économiques. Une telle attitude peut s’expliquer par le peu d’empressement des Etats membres à adopter une politique européenne commune d’immigration, mais nous considérons que l’accent mis sur des considérations économiques purement européennes est incompatible avec les enjeux du débat. Si un régime de « gestion des migrations » doit être efficace, il lui faut être crédible, non seulement aux yeux des Etats, mais aussi aux yeux des migrants eux-mêmes. Il est essentiel, pour ce faire, que ce régime respecte et protège effectivement les droits humains fondamentaux de tous les non nationaux qui viennent travailler dans des pays membres de l’Union et de leur famille.
S’il est fait principalement référence à des critères économiques pour l’établissement de procédures d’admission, les personnes visées par l’Union risquent d’être traitées comme des marchandises, considérées comme une main d’œuvre bon marché et de se voir refuser l’accès à des droits aussi élémentaires que le droit à l’unité familiale ou le droit d’obtenir des conditions de travail décentes et un statut juridique. La réalité quotidienne de nombreux migrants en Europe demeure sombre. Montrés du doigt par des politiciens et certains médias, souvent victimes de discriminations et de violations des droits humains, beaucoup d’entre eux vivent aux marges de la société qui refuse de les accepter ou de les intégrer pleinement, tandis que la demande pour une force de travail flexible et peu onéreuse demeure élevée. Il est essentiel que l’« approche communautaire de la gestion des migrations économiques » reconnaisse ces faits lorsqu’il est question d’envisager une politique européenne des migrations économiques. L’Union doit faire en sorte que sa politique et ses pratiques de « gestion des migrations » n’aggravent pas la vulnérabilité des migrants, que leur présence soit régulière ou non.
Le livre vert affirme dans son introduction que l’Europe reconnaît « l’impact que le déclin démographique et le vieillissement de la population ont sur l’économie » et souligne « la nécessité de revoir les politiques d’immigration pour le long terme ». « Des flux d’immigration plus soutenus pourraient être de plus en plus nécessaires pour couvrir les besoins du marché européen du travail et pour assurer la prospérité de l’Europe. (...) Ceci met en lumière l’importance d’assurer qu’une politique européenne en matière de migration économique apporte un statut légal et une panoplie de droits garantis qui puissent soutenir l’intégration de ceux qui ont été admis ».
Le livre vert devrait aussi admettre que :
l’existence de conflits armés et de violations des droits humains partout dans le monde conduira toujours des gens à chercher refuge en Europe ; l’Union doit faire en sorte que ces personnes bénéficient d’un accès inconditionnel et adéquat au territoire de l’Union et d’une procédure d’asile équitable ;
il existe une dynamique rationnelle d’offre et de demande qui attire vers l’Europe les migrants économiques désireux d’y travailler, souvent en l’absence concrète de toute protection de leurs droits humains ;
l’Union ne peut fermer les yeux sur l’épouvantable situation économique et sociale des personnes dans les pays tiers avec lesquels elle entretient des relations diplomatiques et commerciales ;
tant que l’Union n’aura pas adopté et mis en œuvre des cadres d’immigration légale crédibles, respectueux du droit et accessibles, de nombreux migrants n’auront, de fait, d’autre choix que de passer par des filières illégales pour entrer en Europe et y travailler.
3. Droits des travailleurs migrants
AI considère que le point de départ d’une discussion sur la « gestion » des migrations économiques doit être les droits des travailleurs migrants et que ces derniers doivent être fermement enracinés dans les principes d’égalité devant la loi et de non discrimination. De plus, la politique de l’Union en matière de migrations économiques doit chercher à prévenir et à éliminer l’exploitation de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille et prévoir des mécanismes permettant que les coupables d’abus en soient rendus responsables devant la loi.
AI considère que le livre vert n’accorde pas une considération suffisante à ces problèmes et demande à l’Union d’adopter une approche de la « gestion des migrations économiques » fondée sur les droits des personnes.
Dans ce but, AI formule les recommandations suivantes :
L’approche européenne doit se référer explicitement aux normes et aux instruments internationaux applicables aux travailleurs migrants
AI demande à l’Union de développer une politique migratoire fondée sur les principes énoncés dans la Convention sur les travailleurs migrants et dans les autres textes internationaux et européens, notamment les Conventions n°97 et n°143 de l’OIT, la Convention du Conseil de l’Europe sur le statut des travailleurs migrants, la Convention européenne des droits de l’homme, la Charte européenne des droits sociaux et la Charte européenne des droits fondamentaux.
Les instruments internationaux fondamentaux, comme la Convention des Nations unies sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et de leur famille (ci-dessous désignée « Convention sur les travailleurs migrants »), et les Conventions n°97 sur les travailleurs migrants (révisée) (1949) et n°143 sur les travailleurs migrants (dispositions complémentaires) (1975) donnent aux travailleurs migrants des protections étendues et spécifiques. Les deux instruments de l’OIT délimitent les droits des travailleurs migrants présents régulièrement sur le territoire d’un Etat, notamment le principe de non discrimination et d’égalité des chances et de traitement, notamment, « en matière d’emploi et de profession, de sécurité sociale, de droits syndicaux ». La Convention sur les travailleurs migrants confère une protection plus étendue et plus spécifique à tous les travailleurs migrants et aux membres de leur famille, quel que soit leur statut.
L’approche européenne doit promouvoir les droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille
AI considère que l’approche européenne des migrations économiques doit clairement stipuler que tous les travailleurs migrants doivent bénéficier de certains droits fondamentaux. Le cadre de la politique européenne doit garantir à tous les travailleurs migrants le droit à la liberté d’association, des droits fondamentaux, notamment le droit à l’unité familiale, à l’éducation, à un logement décent, aux soins médicaux et autres services sociaux. Les travailleurs migrants ne doivent pas être soumis à des arrestations ou détentions arbitraires, à la torture ou à des traitements cruels, inhumains ou dégradants ; et doivent être protégés contre toute violence à caractère sexuel ou fondée sur l’identité sexuelle. Les travailleurs migrants doivent en outre bénéficier de tous les droits relatifs aux conditions de travail et doivent être protégés contre les pratiques d’exploitation. La durée de leur séjour ne doit pas conditionner leur accès à ces droits.
Il importe également que les procédures d’admission et les exigences en matière de permis de séjour ne conduisent pas à des situations où les droits des travailleurs migrants seraient restreints de facto, ou dans lesquelles ils/elles risqueraient de devenir la « propriété » de leur employeur. Les personnes risqueraient alors d’être soumises par leur employeur à toutes sortes de pratiques d’exploitation et de discrimination. Le cadre européen ne devrait pas permettre qu’existent des situations où l’employeur retiendrait le permis de travail du migrant. Il convient également que soit garanti le droit du travailleur migrant à changer librement d’employeur et que des dispositions soient prises pour permettre aux travailleurs migrants de développer leurs compétences et leur expérience par la formation ou par de nouvelles activités après leur admission initiale au travail. Il est important, de plus, que les travailleurs migrants ne perdent pas leur droit au séjour s’il est mis fin à leur activité salariée avant l’expiration de leur permis de travail. En cas de conflit avec l’employeur, le travailleur migrant doit avoir le droit de demeurer dans l’Union aussi longtemps qu’il est nécessaire à l’aboutissement des procédures légales.
L’approche européenne doit garantir une protection effective et un contrôle des droits des travailleurs migrants
Le cadre politique européen en matière de migrations économiques doit garantir l’accès à la justice et le droit à un recours effectif pour les migrants dont les droits ont été violés. Il doit de plus prévoir ou renvoyer à des mécanismes susceptibles de garantir que toutes les personnes coupables de telles violations aient à en répondre, notamment à travers des procédures pénales, sans que le migrant puisse être menacé de représailles.
Le cadre communautaire doit également envisager un contrôle régulier de la politique européenne des migrations, notamment par l’établissement de rapports sur les violations des droits des travailleurs migrants et des recommandations aux Etats membres et autres organismes communautaires compétents.
L’approche européenne doit promouvoir la ratification par tous les Etats membres de la Convention des Nations unies sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et de leur famille
Pour que les travailleurs migrants bénéficient d’une pleine protection, AI demande à l’Union d’encourager les Etats membres à ratifier la Convention sur les travailleurs migrants, y compris la disposition facultative sur les plaintes individuelles contenue dans l’article 77.
Dans un premier temps, l’Union pourrait entreprendre une évaluation minutieuse de l’application des instruments juridiques existants afin de mettre en lumière les principales lacunes sociales et juridiques dans les vingt-cinq Etats membres. Cette analyse détaillée pourrait constituer un outil utile afin de mesurer les besoins existants et les moyens nécessaires à l’amélioration de la protection des travailleurs migrants au sein de l’Union.
L’Union devrait également prendre en considération les possibilités juridiques prévues par le Traité constitutionnel. AI considère que, si le Traité constitutionnel est adopté, l’Union, en tant qu’entité politique et juridique, devra ratifier la Convention sur les travailleurs migrants. Cette ratification aurait manifestement une grande valeur, puisqu’elle permettrait la promotion des droits que consacre cette Convention dans les relations extérieures de l’Union, notamment lors de la négociation des accords relatifs au développement et au commerce. De fait, l’Union ne saurait fermer les yeux sur la situation d’abjecte pauvreté, d’inégalités socio-économiques, de manque de sécurité pour les personnes et de violations des droits humains qui règne dans de nombreux pays tiers où elle est présente en termes d’intérêts commerciaux.
4. Coopération avec les pays tiers
AI considère, comme le livre vert, qu’ « une politique européenne efficace en matière de migration économique exige que l’on gère les flux migratoires en coopération avec les pays d’origine et de transit en tenant compte de leur réalité et de leurs besoins » et que le cadre européen relatif aux migrations économiques ne peut prendre forme que par un véritable dialogue, régulier et constructif, avec les pays d’origine des migrants.
Cependant, AI déplore que la politique d’engagement des Etats membres de l’Union, envers les pays d’origine et de transit, n’ait jusqu’ici donné lieu qu’à une extension de leurs politiques restrictives en matière d’asile et d’immigration, alors que cet engagement aurait dû avoir pour but une coopération politique et économique fondée sur les droits humains afin d’éradiquer les causes pour lesquelles les personnes quittent leur pays. Le développement d’une politique communautaire en matière de migrations économiques doit impliquer des efforts adéquats pour améliorer le dialogue sur la bonne gouvernance et s’attaquer aux causes premières des migrations, notamment les violations des droits humains dans les pays d’origine.
