Juillet 2009
C’est sous le titre Promouvoir une société plus intégrée pour le citoyen : une Europe solidaire que la communication de la Commission décrit les principaux défis de l’Union européenne pour la politique d’asile et d’immigration dans le cadre du prochain programme pluriannuel. Amnesty International estime que le titre proposé pour ce chapitre pourrait être source de confusion sur ce que devrait être l’objectif de l’Union en matière de politique d’immigration et d’asile, en mettant exclusivement l’accent sur l’aspect de la solidarité. Amnesty International suggère que le programme de Stockholm devrait clairement favoriser le développement d’une politique commune de l’immigration et l’asile politique, fondée sur les droits humains et le droit des réfugiés, et le respect par les États membres des obligations envers les demandeurs d’asile, les migrants et les réfugiés et de leurs droits humains.
Le titre suggère également que la promotion d’une approche plus intégrée de la société pour « le citoyen » est la priorité numéro un pour l’Union dans le nouveau programme pluriannuel dans le domaine de la liberté, de la justice et de la sécurité. Si Amnesty International reconnaît l’importance de la promotion de l’intégration des ressortissants de pays tiers dans la société européenne, le développement cohérent d’une approche fondée sur les droits dans des questions aussi complexes que l’asile et les migrations est également important. Amnesty International suggère fortement de faire clairement référence à l’objectif de la création d’une Europe qui protège les droits humains des migrants, des demandeurs d’asile et des réfugiés dans le titre du chapitre traitant des migrations et de l’asile.
Cela permettrait également de mieux refléter le contenu de la communication de la Commission qui appelle à une politique d’immigration dynamique et globale « mettant l’accent sur le respect des droits fondamentaux et de la dignité humaine » et à la création d’un « espace commun et solidaire de protection » « basé sur le respect des droits fondamentaux, des standards élevés de protection et l’amélioration générale de la qualité des systèmes nationaux ». Amnesty International estime qu’il est important de réaffirmer ces principes fondamentaux qui devraient fournir des orientations pour toutes les initiatives développées dans ce domaine du programme de Stockholm.
1. Construire une Europe de l’asile
Le programme de La Haye a défini la mise en place d’une procédure d’asile commune et d’un statut uniforme pour les personnes bénéficiant de la protection ou de la protection subsidiaire comme objectifs du régime d’asile européen commun (RAEC) dans sa deuxième phase. Cela a été confirmé par les chefs d’État et de gouvernement dans le pacte sur l’immigration et l’asile, comme principal objectif de l’harmonisation. Le simple fait de réaffirmer cet objectif dans le programme de Stockholm ne sera pas suffisant.
Afin de faire un grand pas en avant dans la création du RAEC, le programme de Stockholm aura à préciser le sens des notions de « procédure d’asile commune » et de « statut uniforme » dans le cadre de la législation de l’Union. Des clarifications sont nécessaires sur les limites du RAEC et le niveau d’harmonisation européenne souhaitable et réalisable dans le domaine de la politique d’asile. Plusieurs options sont possibles, allant de la situation actuelle avec des normes minimales à une harmonisation maximale dans laquelle la prise de décision et les procédures d’appel seraient organisées au niveau de l’Union. Toutefois, aujourd’hui, c’est une approche « à contre cœur » qui prévaut, et la plupart des États membres n’acceptent les normes de l’Union, que lorsqu’elles leur permettent de poursuivre leurs propres politiques nationales, mais refusent de s’engager dans une véritable politique européenne. Bien que le Traité de Lisbonne, s’il devait entrer en vigueur, puisse offrir une base plus solide pour développer une politique commune, le Programme de Stockholm sera néanmoins important pour fixer les grandes orientations politiques en ce qui concerne le degré de la poursuite de l’harmonisation de la politique d’asile.
Le Programme de Stockholm devrait également réaffirmer clairement l’engagement prévu dans les programmes de La Haye et de Tampere pour la construction d’un RAEC fondé sur l’application intégrale et globale de la Convention de Genève sur les réfugiés et des autres traités pertinents. Ceci est important en tant que rappel constant pour toutes les parties prenantes que l’asile devrait renforcer et non pas saper le régime de protection internationale existant au niveau mondial.
Amnesty International estime que le Programme de Stockholm devrait comporter des engagements clairs en ce qui concerne le programme législatif sur le droit d’asile, les objectifs de la coopération pratique dans le domaine de l’asile et de la dimension extérieure du RAEC.
Un cadre juridique solide respectant le droit international des réfugiés et des droits humains
Comme la seconde phase d’harmonisation législative n’a débuté qu’en 2009, les négociations sur les propositions de la Commission sur Eurodac, sur le règlement Dublin et sur la directive relative aux conditions d’accueil aura nécessairement lieu dans le cadre du Programme de Stockholm. Dans le même temps, la Commission devrait présenter cette année des propositions de refonte des directives sur les procédures d’asile et sur la qualification. Bien qu’il existe clairement une « fatigue de l’harmonisation » au sein du Conseil, Amnesty International estime qu’il est urgent d’adopter des amendements à l’acquis existant afin d’améliorer les normes de protection dans la législation de l’Union. L’acquis européen en matière d’asile tel qu’il existe aujourd’hui est, à certains égards, en contradiction avec les normes internationales des droits humains en même temps qu’il laisse une grande marge d’appréciation ou de dérogation aux États membres, ce qui a pour résultat de larges divergences dans les normes et la pratique au sein de l’Union. Les taux de reconnaissance pour certaines nationalités demandant l’asile dans l’Union diffèrent largement entre les États membres, alors qu’il subsiste d’énormes différences quant au niveau des conditions d’accueil accordé et le niveau des garanties procédurales pour les demandeurs d’asile. Cela est inacceptable dans une perspective d’harmonisation et de droits humains et montre que d’une approche commune fait encore défaut.
Fondé sur le mythe qui présuppose que les normes de protection sont les mêmes dans tous les États membres et que les chances d’obtenir la protection sont égales dans tous les États membres, le règlement Dublin a pour résultat qu’un certain nombre de demandeurs sont renvoyés vers des systèmes d’asile déficients, où leurs droits risquent d’être violés et ne sont pas en mesure d’accéder à une protection efficace. Les États membres ne peuvent plus fermer les yeux sur ces différences et sur les cas de traitements inférieurs aux standards de demandeurs d’asile dans d’autres États membres de l’Union sous prétexte que ces États sont responsables du respect des droits humains et des normes de la législation en matière d’asile. Le transfert de demandeurs d’asile vers des situations où ils risquent d’être victimes de violations de leurs droits humains engage la responsabilité de l’État qui les renvoie. Récemment, la Cour européenne des droits de l’homme a commencé à imposer des mesures conservatoires aux États membres de l’Union en ce qui concerne les transferts de demandeurs d’asile vers des pays comme l’Italie, Malte et la Grèce sur la base du fait que ces personnes risquent d’être victimes de violations des droits humains dans ces pays. Dans une affaire concernant un demandeur d’asile turc en Grèce, la Cour européenne des droits de l’homme a récemment considéré que les conditions de détention contrevenaient à l’article 3 de la CEDH et équivalaient à une peine ou à un traitement inhumain et dégradant. D’autres États membres ont également été jugés fautifs de la violation des droits garantis par la CEDH dans leurs procédures d’asile. Cela montre que les transferts de demandeurs d’asile entre les États membres peuvent poser de graves problèmes de droits humains qui doivent être traités de manière efficace, ce qui devrait être pleinement reconnu dans le programme de Stockholm.
Amnesty International estime que le programme de Stockholm doit comporter un engagement clair d’organiser un débat fondamental sur le remplacement de l’actuel système de Dublin par d’autres modèles qui prennent en compte les préférences des demandeurs d’asile ou leurs liens avec certains États membres de l’Union et qui soit complété par un partage effectif des responsabilités entre les États membres. Ce débat devrait être fondé non seulement sur les différentes évaluations qui ont été faites jusqu’à présent, mais aussi prendre en compte les coûts financier et humain du système actuel. La communication de la Commission semble également suggérer que ce débat ne peut plus être évité car il note que « si l’Union a choisi aujourd’hui de conserver les grands principes du système Dublin, elle doit aussi ouvrir des voies nouvelles » (voir COM (2009 ) 262, p. 29).
Toutefois, à court terme, il est urgent de renforcer la situation des demandeurs d’asile dans le cadre du règlement Dublin, en particulier en ce qui concerne les groupes de demandeurs d’asile vulnérables, en maintenant l’unité familiale et en protégeant les demandeurs d’asile contre les violations des droits humains résultant de transferts « Dublin ». La proposition de la Commission de refonte du règlement Dublin prévoit un certain nombre d’amendements qui contribueraient effectivement à une meilleure protection des droits de demandeurs d’asile dans le cadre des transferts, y compris en ce qui concerne les voies de recours efficaces contre ces transferts et l’introduction d’un mécanisme de suspension temporaire. Le Programme de Stockholm devrait inclure un engagement clair selon lequel, dans l’attente de la révision fondamentale du système Dublin, les institutions de l’Union doivent demander l’adoption rapide des amendements proposés au règlement de Dublin destinés à renforcer les garanties pour les demandeurs d’asile, en particulier en ce qui concerne les voies de recours efficaces contre les transferts « Dublin ».
Étant donné le faible niveau des normes fixées dans l’acquis européen en matière d’asile, le Programme de Stockholm doit réaffirmer sans équivoque l’importance générale de l’achèvement de la deuxième phase d’harmonisation par l’adoption des amendements nécessaires à la législation existante de l’Union en vue d’établir des normes de protection élevées sur la base du droit international des réfugiés et des droits humains et des normes y afférentes. Cela est également nécessaire en ce qui concerne les directives sur les procédures d’asile et sur la qualification. Ces deux instruments législatifs de base comprennent un certain nombre de concepts qui sont en contradiction avec les normes internationales des droits humains et doivent être ajustés pour faire en sorte que les acquis en matière d’asile ne sapent pas le régime international de protection. Par exemple, les dispositions de la directive sur la qualification dérogent à la Convention de Genève sur les réfugiés en permettant une interprétation extensive de la notion de personnes pouvant être exclues du statut de réfugié. La directive sur les procédures contient une très longue liste de circonstances dans lesquelles peut s’appliquer une procédure accélérée avec moins de garanties de procédure et où il est possible de refuser dans certains cas un entretien aux demandeurs d’asile, et favorise une large application des notions de pays d’origine et de pays tiers dits « sûrs ». Le Programme de Stockholm devrait inclure un engagement clair à mettre en place un cadre législatif permettant le développement de procédures d’asile équitables et satisfaisantes. En outre, la nécessité d’un suivi permanent de la mise en œuvre de la législation de l’Union et de son impact pratique sur les droits des demandeurs d’asile et des bénéficiaires d’une protection internationale doit être réaffirmée comme une partie intégrante du contrôle de qualité permanent de ce cadre législatif.
Amnesty International se réjouit de la proposition de la Commission visant à consacrer le principe de reconnaissance mutuelle de toutes les décisions d’octroi de statut de protection prises dans l’Union dans la législation européenne d’ici à la fin de 2014. Actuellement, seules les décisions négatives rendues sur les demandes d’asile sont mutuellement reconnues entre États membres. La reconnaissance mutuelle des décisions positives va aider à résoudre un certain nombre d’obstacles pratiques liés au transfert du statut de protection entre les États membres de l’Union et est nécessaire si les États membres sont sérieux au sujet de la création d’un système d’asile commun. Il facilitera également l’intégration des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire dans les sociétés européennes et leur liberté de mouvement au sein de l’Union. En outre, une nouvelle initiative est nécessaire afin d’étendre aux bénéficiaires de la protection internationale le champ d’application de la directive sur les résidents de longue durée qui accorde un statut de résident de longue durée aux ressortissants de pays tiers après cinq ans de résidence légale sur le territoire d’un État membre. Les réfugiés et les bénéficiaires de la protection internationale n’ont actuellement pas les mêmes droits à la liberté de circulation dans l’Union que d’autres non-ressortissants de l’Union. L’octroi aux bénéficiaires de la protection des mêmes droits attachés au statut de résident à long terme en vertu de la législation de l’Union n’est pas seulement juste envers cette catégorie de ressortissants de pays tiers, elle peut également fonctionner comme une forme de partage des responsabilités de facto entre les États membres. Le Programme de Stockholm devrait inclure un engagement clair à étendre au moins le champ d’application de la directive sur les résidents de longue durée aux bénéficiaires d’une protection internationale dès que possible.
Renforcer la coopération pratique en vue d’améliorer la qualité de l’asile
Un cadre juridique solide est primordial en tant que base pour la construction d’un RAEC qui soit en mesure de protéger ceux qui ont besoin d’une protection internationale. Amnesty International reconnaît que la coopération entre les autorités à un niveau pratique sera également essentielle pour assurer une approche harmonisée. L’harmonisation législative à elle seule ne suffira pas à la variété des interprétations de la notion de besoin de protection dans les États membres, ni à élever les normes de protection dans toute l’Union. La coopération entre les autorités dans le domaine de l’information sur les pays d’origine, des services d’interprétation ou de la formation des décideurs et des juges sont considérés comme des outils utiles non seulement pour accroître l’harmonisation, mais aussi pour développer les meilleures pratiques au niveau national. En outre, la coopération peut aussi inclure diverses formes d’assistance technique pour les États membres dont les systèmes d’asile sont soumis à des pressions excessives. Le Bureau européen d’appui en matière d’asile (BEA), s’il est établi, est destiné à rationaliser les initiatives existantes et nouvelles sur la coopération pratique et a le potentiel de contribuer à un meilleur fonctionnement du RAEC.
Cependant, Amnesty International estime que, pour ce faire, les activités du Bureau dans le domaine de la coopération pratique devraient servir l’objectif d’améliorer la qualité de l’asile et en particulier de chaque prise de décision dans les États membres. Ceci est important car le débat sur la proposition de la Commission de règlement instituant le BEA semble se concentrer presque exclusivement sur la façon dont il peut être utilisé pour répondre aux situations d’urgence dans certains États membres et pour créer une « solidarité » plus concrète entre les États membres. Des initiatives récentes lancées par le HCR dans un certain nombre d’États membres pour les aider à améliorer leurs prises de décision en première instance sont un bon exemple. Ces initiatives dans le même temps illustrent la nécessité pour le BEA de se pencher sur la question de la qualité de la prise de décision comme l’un des principaux axes dans les activités qu’il va développer. Le Programme de Stockholm devrait indiquer clairement que ceci devrait en effet être une priorité pour le BEA et pour les États membres.
Promouvoir la solidarité au sein de l’Union et avec les pays tiers au profit des réfugiés
Le débat au niveau de l’Union est de plus en plus axé sur la nécessité d’une plus grande solidarité au sein de l’Union avec les États membres qui sont confrontés à « des pressions particulières » en raison de l’arrivée d’un nombre élevé de demandeurs d’asile et de migrants sur leur territoire. Il existe de nombreuses manières dont les États membres ou les institutions de l’Union peuvent soutenir concrètement les États, y compris par le biais de mesures d’ordre purement technique ou financier destinées à renforcer leurs capacités, par l’envoi d’équipes d’appui composées d’experts d’autres États membres, par la suspension temporaire des transferts « Dublin » et la « relocation » de personnes bénéficiant d’une protection dans un État membre vers d’autres États membres. À cet égard, la Commission devrait présenter prochainement un projet-pilote en ce qui concerne la « relocation » des bénéficiaires d’une protection internationale à partir de Malte vers d’autres États membres, tandis que la France a récemment accueilli sur son territoire environ 90 personnes qui ont obtenu la protection de Malte. Amnesty International estime que la « relocation » est une mesure positive à la condition que les personnes concernées y consentent et soient pleinement informées des conséquences de leur décision. Amnesty International reconnaît que ces systèmes, destinés à promouvoir la solidarité et le partage des responsabilités peuvent contribuer à renforcer la protection au sein de l’Union et sont des composantes essentielles d’un système d’asile commun. Toutefois, Amnesty International estime également que ces mécanismes de solidarité doivent toujours être accompagnés de mesures visant à améliorer et à renforcer la capacité et la qualité du système de l’asile dans les États membres bénéficiant d’un partage des responsabilités. Si la solidarité des autres États membres peut être nécessaire dans certaines circonstances, son absence ne peut pour autant absoudre les États membres de leurs obligations internationales envers les personnes ayant besoin de protection.
Deuxièmement, les systèmes internes tels que la « relocation » des réfugiés au sein de l’Union devrait être clairement distingués de la réinstallation dans les États membres comme solution durable pour les réfugiés présents dans les pays tiers. Tout récemment, il y a eu une évolution positive dans ce domaine, notamment en ce qui concerne les réfugiés irakiens, mais des améliorations demeurent possibles au niveau de l’Union. Le développement d’un programme de réinstallation européen peut contribuer à garantir que les États membres s’impliquent plus efficacement et plus généreusement dans la réinstallation des réfugiés. Un tel programme devrait avoir pour priorité la réinstallation de personnes les plus vulnérables et devrait être mis en œuvre en étroite coopération avec le HCR. Tout engagement à la réinstallation des réfugiés en provenance de pays tiers doit toujours être complémentaire au respect par les États membres de leurs obligations envers les personnes demandant une protection dans l’Union.
Amnesty International se réjouit également de l’appel de la Commission à envisager de nouvelles façons de garantir l’accès à la protection, comme les procédures d’entrée protégée et la délivrance de visas humanitaires par les ambassades des pays européens. Toutefois, la poursuite du développement de programmes de protection régionaux est peut-être prématurée à ce stade, aucune évaluation approfondie des programmes mis en œuvre n’ayant été menée à ce jour. Beaucoup de questions demeurent quant à l’impact réel de ces programmes sur les capacités de protection et sur la population locale dans la région concernée ainsi que sur les réfugiés eux-mêmes. Le Programme de Stockholm devrait inclure un engagement à lancer un débat transparent sur l’efficacité et l’impact des programmes de protection régionaux, fondé sur une évaluation complète des programmes existants.
2. Une politique d’immigration et de contrôle des frontières qui respecte les droits humains
Comme indiqué ci-dessus, Amnesty International se réjouit que la Commission appelle explicitement à développer une vision à long terme sur les migrations qui mette l’accent sur le respect des droits fondamentaux et de la dignité humaine. Le Programme de Stockholm est une occasion unique pour l’Union de placer les droits fondamentaux des migrants au centre du débat et à contrebalancer la tendance actuelle à mettre de plus en plus l’accent sur les préoccupations sécuritaires en matière de migrations. Le Programme de Stockholm devrait réaffirmer clairement le principe selon lequel une politique européenne d’immigration doit respecter, protéger et promouvoir les droits humains des migrants, en conformité avec les normes du droit international et avec la Charte européenne des droits fondamentaux.
Élaborer une politique en matière de flux migratoires mixtes, qui respecte les droits fondamentaux des migrants, des demandeurs d’asile et des réfugiés
Comme le montrent les événements récents en Méditerranée et ailleurs aux frontières extérieures de l’Union, les politiques élaborées aux niveaux européen et national pour contrôler les frontières et répondre aux flux migratoires mixtes soulèvent des questions de plus en plus importantes et posent des problèmes relatifs aux droits humains. La poursuite des renvois de l’Italie vers la Libye de migrants interceptés en haute mer, sans aucune évaluation de leurs besoins de protection doit être considérée comme une claire violation de la part de l’Italie de l’obligation de respecter le principe de non-refoulement établi dans le droit international des réfugiés et des droits humains. Bien que la question ait été discutée au niveau de l’Union, aucun État membre à ce jour n’a eu le courage de dénoncer ouvertement ces pratiques. Amnesty International s’inquiète de ce que cela puisse être interprété comme un accord tacite de la part des autres États membres avec des pratiques qui sapent clairement le droit international et les obligations qui en découlent et violent les droits fondamentaux des migrants concernés. En même temps, il établit un précédent inquiétant pour d’autres États et, récemment, la presse a fait état d’une opération similaire impliquant plusieurs États membres de l’Union dans le cadre d’une opération de FRONTEX, au large des côtes de Malte. En ce qui concerne les opérations maritimes en particulier, il est urgent de disposer de directives claires au niveau de l’Union qui définissent les responsabilités respectives des États membres en matière de recherche et de sauvetage, de débarquement en lieu sûr et d’accès aux procédures d’asile pour ceux qui souhaitent demander une protection internationale. Le Programme de Stockholm devrait inclure un engagement clair de la part du Conseil et de la Commission à adopter ces lignes directrices afin de s’assurer que les opérations de recherche et de sauvetage soient menées de manière efficace et que l’accès à la protection soit garanti pour les personnes concernées.
Afin de gérer les flux migratoires, l’Union explore de plus en plus les moyens de coopérer de façon plus efficace et concrète avec les pays tiers. Amnesty International reconnaît qu’une vision plus globale est nécessaire pour relever les défis posés par les migrations aux pays d’origine, de transit et de destination, mais demande instamment à l’Union et à ses États membres de placer le respect des droits humains des migrants concernés au centre de leurs politiques. Des questions telles que le trafic de migrants, l’exploitation des travailleurs migrants, les causes profondes des migrations et les violations des droits humains qui se produisent au cours du processus de migration lui-même requièrent une approche concertée dans laquelle tous les acteurs doivent être impliqués sur un pied d’égalité. Cependant, Amnesty International craint que, dans les débats comme celui sur les migrations et le développement de la perspective européenne, l’essentiel consiste encore principalement à empêcher les migrations vers le territoire de l’Union plutôt que de développer une approche véritablement équilibrée qui réponde efficacement aux causes profondes des migrations et œuvre à la protection effective des droits des migrants dans l’ensemble du cycle migratoire. Le Programme de Stockholm doit fournir plus de détails sur la façon dont une approche européenne globale de la migration pourrait devenir une réalité, mais il doit en même temps veiller à ce que ceci soit accompagné d’une stratégie claire pour évaluer en permanence l’impact de ces politiques sur les droits humains des migrants.
Promouvoir une approche fondée sur les droits en matière de retour des migrants en situation irrégulière
La très controversée Directive Retours de 2008 fournit un ensemble de normes européennes sur le retour des migrants en situation irrégulière. Amnesty International, comme beaucoup d’autres ONG, a toujours exprimé ses préoccupations quant à plusieurs aspects de cette directive, y compris l’utilisation des interdictions de retour, la durée maximale de la détention aux fins d’éloignement, les exceptions au champ d’application territoriale de la directive et l’obligation explicite pour les États membres d’éloigner les migrants en situation irrégulière sur leur territoire. Une obligation similaire d’éloigner tous les migrants irréguliers présents sur le territoire est incluse dans le pacte européen sur l’immigration et l’asile, alors qu’aucun lien n’est établi dans les deux textes avec la nécessité de veiller à ce que le retour soit acceptable. Amnesty International est préoccupée de ce que l’objectif politique de tolérance zéro à l’égard des migrants en situation irrégulière est à la fois irréaliste et finalement contre-productif. Une application stricte du principe énoncé risque également de saper les droits humains des migrants en situation irrégulière car elle risque d’empêcher que leur situation soit dûment prise en compte au moment de prendre une décision de retour, contrairement aux obligations des États en vertu du droit international des droits humains.
En outre, l’utilisation généralisée de l’interdiction d’entrée dans l’Union peut avoir des effets dévastateurs sur l’accès à la protection dans l’Union ou le droit au regroupement familial des ressortissants de pays tiers. Alors que la Directive Retours contient une clause de sauvegarde à l’égard du droit d’asile, il est en pratique difficile de prévoir comment ce droit pourrait être exercé lorsque l’interdiction d’entrée a été prononcée. Une interdiction de re-entrée est un instrument totalement inadapté étant donné que les changements futurs dans un pays d’origine et, par conséquent, le fait qu’une personne ait besoin de protection internationale, ne peut pas être prédit. En outre, la faiblesse des garanties en ce qui concerne les groupes vulnérables, notamment les enfants non accompagnés et les personnes traumatisées, est source de préoccupation. Ces aspects de la directive, entre autres, doivent être l’objet d’une évaluation approfondie et d’un suivi dans le cadre du Programme de Stockholm en vue d’une élévation des normes communes européennes sur le retour des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière.
Le Programme de Stockholm devrait également, comme le suggère la communication de la Commission, clairement promouvoir la priorité des retours volontaires par rapport aux retours forcés et s’engager à promouvoir le développement de programmes aidant les migrants qui souhaitent retourner volontairement dans leur pays d’origine ou de résidence habituelle dans la sécurité et la dignité, après avoir pu prendre une décision éclairée. En outre, la Directive Retours devrait être réexaminée en vue de renforcer l’obligation pour les États membres de donner la priorité aux retours volontaires sur les retours forcés et de lever les nombreuses exceptions que comporte la directive à ce principe important. La situation des migrants qui n’obtiennent pas de titre de séjour mais ne peuvent pas non plus être éloignés mérite une étude plus large sur les meilleures pratiques dans les États membres ainsi que sur des solutions à des situations de misère. Dans le même temps, les catégories de personnes qui ne peuvent pas être renvoyées doivent être clairement définies afin de s’assurer que les personnes ayant un besoin de protection sont traitées dans le cadre de procédures d’asile équitables et satisfaisantes.
Arrêter la criminalisation des migrants et de promouvoir des alternatives à la détention en matière d’immigration
Il y a une tendance inquiétante, y compris dans les États membres de l’Union à envisager de plus en plus les migrations irrégulières à partir de la perspective du droit pénal et de l’utilisation de sanctions pénales dans le but de décourager l’entrée ou le séjour irrégulier des ressortissants de pays tiers. Le Groupe de travail des Nations unies sur la détention arbitraire (GTDA) a déclaré que la criminalisation de ceux qui entrent ou restent dans le pays sans autorisation déborde l’intérêt légitime des États à contrôler et à réglementer les migrations irrégulières. Divers organes de l’ONU, y compris le Bureau du Haut Commissaire aux droits de l’homme (OCHR), ainsi que le Rapporteur spécial sur les droits humains des migrants se sont opposés au traitement de la migration irrégulière comme une infraction pénale, en indiquant que les migrations irrégulières devraient être traitées comme une infraction administrative. Le Programme de Stockholm devrait pleinement entériner une approche des migrations fondée sur les droits et prendre position contre la criminalisation des migrants dans l’Union. Les ressortissants de pays tiers ne devraient pas être traités comme des criminels au seul motif de leur entrée ou de leur séjour irrégulier dans tout État membre de l’Union. Le nouveau programme de cinq ans devrait promouvoir une approche de la migration qui soit ancrée dans le droit administratif et fondé sur le plein respect des droits humains des migrants, quel que soit leur statut.
Enfin, le Programme de Stockholm devrait clairement promouvoir l’utilisation de solutions alternatives à la détention, à la fois dans le cadre des procédures d’asile et dans le cadre des procédures d’éloignement. Les normes internationales relatives aux droits humains, y compris la jurisprudence de l’ONU restreignent l’usage de la détention en matière d’immigration en exigeant qu’une telle mesure soit nécessaire et proportionnée et qu’aucune mesure moins restrictive ne soit possible. En d’autres termes, pour prouver que la détention est nécessaire et proportionnée, en conformité avec les normes internationales, les autorités doivent utiliser et rendre possibles des mesures alternatives en droit et en pratique. La disponibilité de mesures de substitution signifie qu’une politique de détention systématique des migrants en situation irrégulière, sans tenir compte de l’utilisation de solutions de substitution moins restrictives, est disproportionnée et injustifiable en droit international des droits humains. La directive retours de l’Union comprend également le principe selon lequel la détention aux fins d’éloignement ne peut être utilisée que lorsque les autres mesures moins coercitives ne peuvent être appliquées de façon efficace dans un cas précis. En accord avec le principe que la détention en matière d’immigration ou d’asile ne devrait être utilisé comme une mesure de dernier recours et jamais comme une première réponse, le Programme de Stockholm devrait inclure un engagement clair à promouvoir l’utilisation efficace des solutions de substitution à la détention dans le droit et la pratique des États membres. S’appuyant sur les obligations juridiques énoncés dans les normes internationales relatives aux droits humains et la législation de l’Union, la Commission devrait être invitée à élaborer un plan d’action pour la mise en œuvre au niveau national, des mesures concrètes de substitution à la détention telles que l’utilisation de l’obligation de se présenter régulièrement aux autorités, la mise en liberté sous caution, l’hébergement en milieu ouvert et semi-ouvert ou l’assignation à résidence.
