I. Chapitre V - Procédures de recours - Articles 38, 39 et 40
1. Article 38 (1)- Observations sur les éventuelles dérogations au principe du droit à un recours effectif
Amnesty International note avec satisfaction que le droit à un recours effectif devant une cour ou un tribunal est désormais clairement intégré à l’article 38 du projet de directive. Dans le contexte du débat actuel sur d’éventuelles dérogations à cette disposition, il convient de rappeler que le droit à un recours effectif est un principe fondamental du droit international, tel que le reflètent les traités de l’Union européenne et l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux. Les exigences de l’article 47 de la Charte vont au-delà de l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme, puisque la Charte n’exige pas seulement que des recours « effectifs » ou « utiles » soient prévus ; même dans le cas où ces recours sont exercés devant une autorité qui n’a pas le statut de cour de justice, il doit être possible de former un recours « devant une Cour », ce qui signifie que pour tout droit dont un individu jouit dans le cadre juridique de l’Union européenne, le droit à l’accès à une Cour doit être reconnu en cas de conflit concernant l’existence ou le contenu de ce droit. De plus, la jurisprudence de la Cour européenne de justice a toujours interprété le droit à un recours effectif comme étant l’obligation pour les états membres « de garantir un contrôle judiciaire efficace en ce qui concerne l’observation des dispositions applicables du droit communautaire et de la législation nationale qui rendent effectif le droit prévu par la directive ».
Amnesty International considère donc qu’il n’est pas acceptable de s’écarter de ces principes fermement établis et de laisser à la discrétion des états membres le droit de déroger au principe du droit à un recours effectif. Amnesty International est d’autant plus inquiète à cet égard que de récentes discussions tenues dans le cadre du SCIFA avaient pour but de déroger à ce principe dans le cas des décisions de non-admission prises sur la base du Règlement Dublin II, de la notion de pays tiers sûr et des applications qui en découlent telles qu’elles sont définies aux articles 33 et 34.
S’agissant de Dublin II et de la notion de pays tiers sûr, il convient de rappeler que dans l’affaire T. I. c./ Royaume-Uni, la Cour européenne des droits de l’homme a estimé que les états membres ne pouvaient pas se reposer de manière automatique sur des accords de partage des responsabilités, et que, dans le cadre de l’ Union européenne elle-même, les Etats membres doivent procéder à une évaluation individuelle des demandes d’asile avant d’appliquer le concept de « pays tiers sûr ». Les lignes directrices et les recommandations publiées par les organes de contrôle des Nations unies indiquent également que, dans tous les cas, le demandeur doit être entendu par une autorité compétente et doit avoir droit à un appel suspensif contre une décision de non admission. Il convient de rappeler, à cet égard, que le Comité des Nations unies contre la torture et le Comité des droits de l’homme des Nations unies ont tous deux expressément demandé que soient mises en place des procédures d’appel suspensif contre les décisions de non admission. Amnesty International est fermement convaincue que ces recommandations doivent être pleinement reflétées dans la proposition en cours de discussion et que les Etats membres ne doivent pas avoir le droit de déroger au principe énoncé à l’article 38 (1).
2. Article 39 (2) Observations sur d’éventuelles exceptions au droit à demander à une cour ou à un tribunal de permettre au demandeur de demeurer sur le territoire dans l’attente du résultat d’un appel.
Amnesty International est gravement préoccupée par l’amendement proposé par certaines délégations concernant d’éventuelles exceptions au droit à demander à une cour ou à un tribunal de permettre au demandeur de demeurer sur le territoire dans l’attente du résultat d’un appel. Selon ces Etats membres, ces dérogations s’appliqueraient lorsque la demande est considérée comme irrecevable aux termes du Règlement Dublin II, où s’appliquent les dispositions de l’article 33 sur les demandes ultérieures, ou dans les cas qui relèvent du principe du pays tiers sûr.
Amnesty International déplore que la question du droit de recourir à une cour ou à un tribunal pour décider si le demandeur peut demeurer sur le territoire dans l’attente du résultat d’un appel ne soit pas réglée, en dépit de la position très claire qu’a prise en ce domaine le service juridique du Conseil, et de la jurisprudence constante sur ce sujet.
Amnesty International rappelle régulièrement que les exceptions permettant aux états membres d’exécuter des décisions d’expulsion sans attendre la décision d’une cour constituent une violation du droit international et des normes applicables en la matière. Dans l’affaire T.I. c./ Royaume-Uni, la Cour européenne des droits de l’homme a rappelé aux états membres que les mesures adoptées par eux, individuellement ou collectivement, devaient être conformes à leurs obligations découlant de la Convention européenne des droits de l’homme. L’une de ces obligations consiste à fournir des recours effectifs contre les violations des droits garantis par la Convention.
Dans l’affaire Jabari c./ Turquie, la Cour a considéré que « compte tenu de la nature irréversible du dommage susceptible d’être causé en cas de réalisation du risque de torture ou de mauvais traitements et vu l’importance qu’elle attache à l’article 3, la notion de recours effectif au sens de l’article 13 requiert, d’une part, un examen indépendant et rigoureux de tout grief aux termes duquel il existe des motifs sérieux de croire à l’existence d’un risque réel de traitements contraires à l’article 3 et, d’autre part, la possibilité de faire surseoir à l’exécution de la mesure litigieuse ». Amnesty International déplore que, malgré cette jurisprudence claire, les dispositifs administratifs et judiciaires de nombreux Etats membres de l’Union européenne fournissent encore des garanties procédurales inadéquates. Il ressort des rapports des organismes de contrôle intergouvernementaux que les dispositifs administratifs et judiciaires de plusieurs Etats membres ne se conforment pas aux normes internationales. Dans ses recommandations à la Belgique de mai 2003, le Comité des Nations unies contre la torture a souligné que les appels dits « en extrême urgence » relatifs à l’asile et les recours en annulation d’arrêtés d’expulsion doivent avoir un caractère suspensif. S’agissant des suites de l’affaire Conka, il convient de remarquer que les mesures prises par la Belgique pour remédier à la situation ont été considérées comme insuffisantes. Le Comité des Nations unies contre la torture a déjà exprimé des préoccupations similaires à propos de l’amendement à la loi danoise sur les étrangers, qui pourrait signifier que les étrangers qui se sont vu refuser la délivrance d’un titre de séjour doivent quitter le pays immédiatement après le rejet de leur demande. La Suède a fait à neuf reprises l’objet de critiques de la part du Comité des Nations unies contre la torture pour avoir violé le principe de non refoulement dans des cas de demandeurs d’asile où il existe pour les personnes en cause un risque d’être exposées à une situation de danger objectif et irrémédiable à l’extérieur de ses frontières. D’autres organismes de surveillance ont également formulé de vigoureuses critiques. Dans son second rapport sur le Portugal, publié en 2002, la Commission européenne sur le racisme et l’intolérance du Conseil de l’Europe (CERI) s’est dite préoccupée du fait que les appels devant une juridiction administrative contre les décisions de rejet n’aient pas un effet suspensif, ce qui signifie que le requérant peut être expulsé.
Compte tenu de ces appréciations critiques, Amnesty International demande instamment aux états membres de prendre en considération de manière adéquate la jurisprudence internationale et d’amender le projet de proposition en conséquence.
II. Rappel de la position d’Amnesty International sur les pays d’origine sûrs
Il semble que les délégations prendront acte des progrès réalisés dans l’adoption d’une liste minimale commune de pays d’origine sûrs en vue d’aboutir à un accord politique lors du prochain Conseil JAI.
Comme nous l’avons déjà indiqué dans de précédents documents, Amnesty International s’oppose à l’utilisation de listes de pays d’origine sûrs. Amnesty International se félicite de ce qu’aux termes des articles 30 et 30bis de la proposition, aucun pays ne puisse être étiqueté comme « sûr » en termes généraux. L’organisation s’inquiète cependant de ce que la proposition permette l’utilisation d’une liste de pays d’origine sûrs pour restreindre l’accès aux procédures d’asile régulières. Amnesty International considère que l’usage de liste constitue une discrimination entre les réfugiés, ce qui est strictement interdit par l’article 3 de la Convention de Genève. Aucune mention n’est faite du principe du bénéfice du doute et la charge de la preuve incombe entièrement au demandeur d’asile. Amnesty International reste donc préoccupée par le fait que des personnes provenant de pays considérés comme « sûrs » puissent être confrontés à une présomption déraisonnable quant à la légitimité de leur demande, et ce dans le cadre d’une procédure qui n’offrira peut-être pas de garanties suffisantes.
Il semble que les critères de désignation constituent un élément clé du débat étant donné que les délégations n’ont pas été en mesure d’aboutir à un consensus sur ce problème. Dans ses précédents commentaires, Amnesty International s’est inquiétée de ce que les critères énumérés à l’Annexe II aient été considérablement édulcorés. Ceci est d’autant plus inquiétant que certains états membres demandent de façon très pressante l’inclusion de pays dont il n’est pas prouvé de façon concluante qu’ils remplissent les critères, déjà très restreints, énumérés à l’Annexe II. Amnesty International considère que la méthodologie adoptée dans la discussion actuelle sur la détermination de pays d’origine sûrs est inadéquate, et qu’elle pourrait s’inspirer de considérations d’intérêts politiques plutôt que d’une prise en considération des normes en vigueur en matière de droits humains.
Sur la base de l’exposé présenté oralement par le Commissaire Vitorino à l’occasion du Conseil JAI du 28 novembre 2003, la future liste européenne pourrait inclure au moins deux catégories de pays, à savoir les pays de l’AELE et les pays déjà considérés comme sûrs par les états membres : Bulgarie, Roumanie, Japon et états-Unis. Les discussions à venir porteront aussi sur l’éventuelle inclusion d’une troisième catégorie de pays d’Asie, d’Afrique et d’Amérique.
Amnesty International s’est déjà inquiétée de ce que des pays qui, comme les états-Unis et le Japon, appliquent la peine de mort, puissent être considérés comme sûrs. L’organisation considère que ceci est contraire à la Convention européenne des droits de l’homme et à ses sixième et treizième protocoles. Les nettes infractions commises contre les normes juridiques internationales dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et, en particulier, dans le contexte de Guantanamo Bay suscitent des inquiétudes encore plus fortes en ce qui concerne les Etats-Unis.
L’inclusion de la Bulgarie et de la Roumanie se justifie par leur prochaine adhésion à l’Union européenne et leur respect supposé des acquis de l’Union. A cet égard, Amnesty International déplore que les déclarations de la Commission elle-même soient contradictoires, puisque les rapports régulièrement publiés signalent de graves préoccupations relatives aux droits humains, en dépit des améliorations régulières effectuées par ces deux pays. Amnesty International a fait état de façon concluante de preuves de mauvais traitements infligés à la communauté Rom dans les deux pays. Des préoccupations semblables ont été exprimées par le Comité de prévention de la torture du Conseil de l’Europe. Alors que le nombre de statuts de réfugié accordés à des citoyens roumains ou bulgares dans les pays de l’Union européenne est très bas, le rapport 2002 du Réseau européen d’experts soulignait que « les taux de reconnaissance pour les Roms originaires de pays sur le point d’adhérer étaient significativement plus élevés hors d’Europe, ce qui incite à soupçonner que les procédures de reconnaissance en Europe pourraient être viciées par des considérations politiques, et par l’intérêt pour les Etats d’expulser les étrangers hors de l’Europe occidentale ».
Ces divers rapports montrent bien qu’en fait, aucun pays ne peut jamais être qualifié de « sûr », et ils permettent de souligner le besoin d’un examen minutieux de chaque cas individuel.
Amnesty International répète son opposition à l’adoption de listes de pays d’origine sûrs au niveau tant européen que national. Amnesty International rappelle avec insistance que la situation dans le pays d’origine d’un demandeur d’asile doit être appréciée sur la base d’un grand nombre de sources, parmi lesquelles figurent les rapports d’organisations non gouvernementales. Cette procédure de contrôle doit, de plus, comporter une procédure d’urgence permettant de faire face aux crises humanitaires et aux situations de violations massives des droits humains.
