Amnesty International
20 janvier 2004
AIDE-MÉMOIRE
Commentaires sur les articles 28 et 28 A de la proposition amendée de la Commission pour une directive du Conseil sur les normes minimales en matière d’octroi et de retrait du statut de réfugié
avant le Conseil informel Justice et Affaires Intérieures (JAI) des 22 et 23 janvier 2004
Amnesty International croit savoir que la définition et l’application de la notion de « pays tiers sûr » sera de nouveau discutée au cours du prochain Conseil informel JAI. Cette question est depuis plusieurs mois au centre d’une négociation longue et difficile. En dépit des nombreux avertissements du HCR et d’ONG comme le Conseil européen pour les réfugiés et exilés (CERE), le texte n’évolue pas de manière positive et Amnesty International continue de craindre que les Etats membres finissent par s’entendre sur des mesures juridiquement défectueuses, qui leur permettraient de se décharger de leurs responsabilités sur des pays tiers, quelles que soient les liens étroits qu’aient ou non les demandeurs avec ces pays et le fait qu’y existent ou non des solutions durables. Amnesty International craint qu’à la suite des amendements proposés par certains Etats membres, les critères utilisés pour définir les « pays tiers sûrs » dans la proposition de directive ne soient en contradiction avec le droit international. La désignation de pays tiers sûrs « voisins » inquiète particulièrement Amnesty International dans la perspective de l’élargissement de l’Union européenne, compte tenu des déficiences des dispositifs d’asile dans les pays situés aux frontières extérieures futures de l’Union.
Cet aide-mémoire précise les principales préoccupations d’Amnesty International sur les questions qui seront débattues au Conseil informel JAI. Amnesty International espère que ces observations seront prises en considération au moment de l’adoption d’un accord final.
Article 28 - Application de la notion de « pays tiers sûr »
La notion de « pays tiers sûr » et la protection effective
Il y a un certain nombre d’années que des Etats appliquent la notion de « pays tiers sûr ».Cependant, les principes fondamentaux du droit international semblent se dissoudre dans une pratique de plus en plus restrictive. Amnesty International craint que le projet de directive ne codifie une interprétation restrictive où la notion de « pays tiers sûr » reposerait sur la decision unilatérale d’un Etat membre de refuser l’examen approfondi d’une demande en invoquant la responsabilité d’un Etat tiers auprès duquel le demandeur aurait pu ou dû solliciter une protection.
Amnesty International rappelle qu’aux termes du droit international des réfugiés, c’est par principe au pays où un réfugié demande l’asile qu’il incombe d’examiner la demande et de garantir que le réfugié n’est pas renvoyé, directement ou indirectement, vers un lieu de persécution. A la lumière des Conclusions 15 (XXX), 58 (XL) et 87 (L) du Comité exécutif du HCR, Amnesty International rappelle que la protection offerte par un « pays tiers sûr » ne doit pas être de nature simplement transitoire, ou laissée à la discrétion des fonctionnaires de la police, de l’immigration ou du contrôle des frontières, mais doit être effective et durable. C’est seulement s’il peut être établi que le réfugié a déjà, en fait et en droit, trouvé une protection effective et durable dans ce pays, protection incluant entre autres une garantie de non-refoulement, et que cette protection lui serait toujours accordée si il ou elle retournait dans ce pays, qu’une personne peut - si cela est équitable et raisonnable - se voir demander de se réclamer à nouveau de la protection du pays tiers.
Bien qu’il n’existe aucun accord international sur ce qu’est une « protection effective », les conclusions provisoires d’une table ronde d’experts qui s’est tenue à Lisbonne en décembre 2002 et coorganisée par le HCR ont fourni une liste non exhaustive d’éléments considérés comme décisifs dans l’appréciation de la « protection effective » dans le contexte des déplacements secondaires de réfugiés et de demandeurs d’asile. Sur la base de ces conclusions, il est clair que la protection doit comprendre, entre autres mais pas seulement, la protection contre le refoulement et le refoulement en cascade, et doit garantir la sûreté juridique, matérielle et physique de la personne.
Amnesty International considère que les autorités compétentes du « pays tiers sûr » doivent être en mesure d’offrir des garanties effectives et crédibles sur ces points dans chaque cas individuel, quels que soient les accords de réadmission en vigueur. Il n’est en particulier pas suffisant de considérer qu’il y a lieu de penser que le demandeur sera admis sur le territoire d’un Etat tiers. La sécurité juridique est un élément clé de la protection effective, qui comprend la possibilité de jouir d’un statut juridiquement reconnu. La personne doit donc avoir accès à une procédure équitable et efficace, pleinement conforme aux normes internationales, à moins que l’Etat tiers n’accorde prima facie le statut de réfugié. Le demandeur doit pouvoir accéder à des solutions durables, et les situations de vulnérabilité particulière doivent être prises en considération.
Dans ce contexte, Amnesty International considère que le pays désigné comme « sûr » doit avoir ratifié tous les instruments internationaux pertinents, comme la Convention de Genève de 1951 et son protocole additionnel de 1967, la Convention européenne des droits de l’homme de 1950, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966, et la Convention des Nations unies contre la torture de 1984. En tout état de cause, l’application et l’observation réelles des normes énoncées par ces instruments doit être démontrée.
Liens significatifs avec le « pays tiers sûr »
Selon les dernières informations, certaines délégations souhaiteraient amender les dispositions de l’article 28 pour préciser que les liens étroits avec l’Etat de réadmission et la réadmission du demandeur sont des motifs alternatifs (et non cumulatifs) pour l’application du principe du « pays tiers sûr ». Amnesty International est gravement préoccupée par ces tentatives d’affaiblissement des garanties concernant les liens véritables avec un Etat tiers. Il semble en fait que ce principe pourrait être appliqué dans des cas où la personne ne s’est jamais rendu dans le pays tiers, la seule condition étant que l’Etat tiers soit disposé à la réadmettre. L’adoption de telles dispositions serait en contradiction avec les normes du HCR qui indiquent clairement que les demandeurs d’asile doivent avoir des liens significatifs avec cet Etat tiers. Il convient également de remarquer qu’en mai 2002, le Comité des Nations unies contre la torture a exprimé de graves préoccupations faisant état de cas de demandeurs d’asile renvoyés par la Suède vers un pays avec lequel ils n’avaient pas de liens significatifs et a déclaré que de telles pratiques pourraient mener à une violation de l’article 3 de la Convention des Nations unies contre la torture.
Garanties procédurales d’examen individuel des demandes
Amnesty International note avec satisfaction que les articles 27 et 28 incluent des garanties concernant l’examen de la situation individuelle d’un demandeur, mais l’organisation craint que ces dispositions ne restent « lettre morte ». En fait, selon l’article 25, une demande d’asile déposée par une personne en provenance d’un « pays tiers sûr » sera automatiquement rejetée comme « irrecevable » sans aucun examen du fond. Ainsi les personnes venant d’un « pays tiers sûr » peuvent se trouver confrontées à une présomption déraisonnable quant à la validité de leur demande et cela dans le cadre d’une procédure qui n’offrira pas nécessairement de garanties suffisantes. Pour Amnesty International, il faut pouvoir décider si un pays donné peut être considéré comme sûr pour un demandeur donné et cette décision doit respecter des garanties procédurales minimales. Dans tous les cas, le demandeur doit être entendu par les autorités compétentes et doit avoir droit à un appel suspensif contre une décision d’irrecevabilité de sa demande.
Dans ce contexte, Amnesty International est très préoccupée par les propositions de certaines délégations tendant à insérer une clause facultative qui permettrait aux Etats membres de désigner un pays comme sûr pour un groupe particulier de personnes ou de désigner comme sûre une partie du pays. Si elle était adoptée, cette disposition saperait gravement le principe de l’examen individuel des demandes et serait utilisée en pratique comme barrière automatique interdisant l’accès aux procédures d’asile. Cette proposition est d’autant plus inquiétante que les Etats ont de plus en plus tendance à exiger des demandeurs d’asile qu’ils démontrent qu’ils courent le risque d’être persécutés partout dans leur pays, ce qui est presque impossible à prouver.
Comme cela a déjà été signalé dans le contexte des négociations relatives à l’article 10 du projet de directive sur la qualification, Amnesty International considère que la simple absence de risque de persécution dans une partie substantielle du territoire n’est pas suffisante pour déterminer l’existence d’une alternative générale de protection interne dans le pays d’origine lui-même ou dans un « pays tiers sûr ». Pour déterminer si cette alternative existe dans tel ou tel cas particulier, les Etats membres devront prendre en considération le profil individuel de chaque personne. Dans ce contexte, l’alternative de protection interne ne peut s’appliquer que si un examen individuel démontre que la situation des droits humains est stable sur une partie substantielle du territoire et que la personne aura un accès réel et effectif à une protection dans cette région. L’individu doit également être protégé contre un refoulement direct ou un direct vers un territoire où il pourrait être soumis à une persécution. Si l’une quelconque de ces conditions n’est pas remplie, il n’existe pas d’alternative de protection interne dans le « pays tiers sûr ». De plus, suivant les normes du HCR justement reflétées dans une récente décision de la cour constitutionnelle d’un Etat membre, l’existence d’une alternative de protection interne n’est qu’un outil de procédure permettant d’évaluer le besoin de protection internationale et ne devrait jamais conduire à un rejet automatique de la demande.
L’article 28 A - Les pays tiers sûrs « voisins »
Le risque d’une extension abusive du mécanisme de Dublin II
Amnesty International est gravement préoccupée par les dispositions de l’article 28 A sur la base desquelles les Etats membres pourraient étendre à des Etats non membres de l’Union européenne le mécanisme de partage de responsabilité qui s’applique au sein de l’Union aux termes de ce que l’on appelle mécanisme de Dublin II. Il convient de rappeler que la notion même de « pays tiers sûr voisin » n’a aucun fondement dans les textes internationaux et qu’elle ressemble fort à un détournement (si ce n’est une perversion) de la notion d’origine de « pays tiers sûr ». Amnesty International craint que les Etats membres n’adoptent une conception fondée sur le présupposé que le niveau de protection disponible dans les pays frontaliers de l’Union européenne est comparable, sinon équivalent, à celui qui prévaut dans les Etats membres.
Au vu des différents amendements proposés par les délégations, Amnesty International a le sentiment que la notion de « pays tiers sûr voisin » pourrait avoir des conséquences territoriales de grande ampleur. La prise en compte des frontières maritimes pourrait permettre d’englober des pays du Maghreb comme la Tunisie. Mais, même en se limitant aux pays ayant des frontières terrestres, il subsiste de graves préoccupations, y compris s’agissant d’Etats parties à la Convention de Genève et à la Convention européenne des droits de l’homme.
Amnesty International considère que l’utilisation d’un critère aussi large pourrait ne pas être conforme à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. Il convient de rappeler que, dans l’affaire Amuur c./ France, la Cour a considéré que le demandeur d’asile ne peut être envoyé que vers un « pays offrant une protection comparable à la protection qu’il s’attend à trouver dans le pays où il demande l’asile » [CEDH, Amuur c./ France, arrêt du 20 mai 1996, §48].
Un niveau de protection comparable est peut-être disponible dans des Etats voisins qui participent déjà aux accords de Schengen et/ou de l’AELE, mais l’idée d’une plus large extension du mécanisme de Dublin II est des plus critiquables étant données les déficiences des mécanismes d’asile dans certains pays voisins, y compris la Bulgarie et la Roumanie. Dans ce dernier cas, il est utile de rappeler que des violations flagrantes des droits humains sont régulièrement signalées par la société civile et par des organisations internationales comme le Conseil de l’Europe, l’OSCE et l’Union européenne elle-même.
Les ambiguïtés sur l’accès réel au territoire des Etats membres et à leur procédure de détermination du statut de réfugié
Amnesty International est également gravement préoccupée par les ambiguïtés de langage de l’article 28 A, qui peuvent permettre aux Etats membres de conserver des procédures dérogatoires ou même de refuser totalement l’accès au territoire et à la procédure d’asile. Amnesty International considère qu’il n’est pas acceptable de laisser à la discrétion des Etats membres la question de l’accès des demandeurs d’asile au territoire et à la procédure. Il convient de rappeler que dans l’affaire T.I. c./ Royaume-Uni (arrêt du 7 mars 2000), la Cour européenne des droits de l’homme a considéré que les Etats membres ne pouvaient se reposer automatiquement sur des accords de partage de responsabilité, et que, même à l’intérieur de l’Union européenne elle-même, les Etats membres doivent procéder à une évaluation individuelle des demandes d’asile avant d’appliquer la notion de « pays tiers sûr ». La Cour a expressément indiqué que ce serait incompatible avec le but et l’objet de la Convention européenne des droits de l’homme, car les Etats contractants se trouveraient ainsi déchargés de leurs responsabilités au titre de le Convention. Amnesty International considère que le raisonnement de la Cour s’applique directement dans le contexte considéré. La décision de la Cour est d’autant plus pertinente que l’article 28 A ne contient actuellement aucune garantie d’aucune sorte que la demande serait traitée par le pays voisin, puisque le texte ne mentionne que la condition de réadmission.
Amnesty International craint que la demande ne soit alors jamais examinée sur le fond. En tout état de cause, le « pays tiers sûr voisin » conserve lui-même le droit d’appliquer le principe du « pays tiers sûr », ce qui conduit potentiellement à des situations de réfugiés en orbite et à des refoulements en cascade, ce qui est contraire à l’article 33 de la Convention de Genève et à l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH, Cruz Varas c./ Suède, arrêt du 20 mars 1991). Il convient de rappeler que la situation de réfugié en orbite constitue aussi un traitement inhumain et dégradant, contraire à l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH, plainte 7612/76, Manitu Giama c./ Belgique, 17 juillet 1980).
Enfin, la légalité du « pays tiers sûr voisin » semble également discutable au regard du droit international des réfugiés. Aux termes des articles 26 et 31 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, il est clairement établi que les dispositions d’un traité auquel un Etat est partie sont pour lui contraignantes, et qu’il doit les appliquer de bonne foi. Il s’ensuit qu’un Etat qui cherche à remplir ses obligations au regard de la Convention de Genève de 1951 ne saurait le faire de manière sélective. La Convention est fondée sur le principe selon lequel tous les êtres humains doivent jouir de droits humains et de libertés fondamentales sans discrimination. Amnesty International ne nie pas que cette Convention ne contient aucune disposition spécifique relative à la détermination du statut de réfugié. L’observation des obligations que comporte cette Convention implique cependant qu’une procédure de détermination doit exister sous une forme ou sous une autre. On peut raisonnablement considérer, notamment sur la base de la pratique des Etats depuis cinquante ans, que cette détermination devrait avoir lieu sur le territoire où le demandeur d’asile recherche une protection.
Outre les obligations découlant de la Convention de Genève, Amnesty International rappelle que le principe de non-refoulement est consacré par un grand nombre d’instruments internationaux et qu’il est à présent considéré comme faisant partie du droit international coutumier. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et du Comité des droits de l’homme des Nations unies incite clairement à considérer que, lorsque des personnes risquent d’être soumises à la torture ou à d’autre formes de traitements cruels, inhumains ou dégradants, l’interdiction du refoulement est absolue.
Etant donnés les risques de violation de la Convention de Genève et du principe de non refoulement qu’implique la notion de « pays tiers sûr », Amnesty International demande instamment au Conseil de supprimer cette disposition.
